Страница 1 из 4

Глава 34. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ

§ 34.1. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства
§ 34.2. Меры социальной защиты населения в ходе реализации жилищно-коммунальной реформы
§ 34.3. Пути развития и перспективы реформы жилищно-коммунального хозяйства в России
§ 34.4. Семья и жилищно-коммунальная реформа

§ 34.1. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства

Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.
Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на современном этапе осуществляются в рамках реализации нового этапа Государственной целевой программы “Жилище”. Несмотря на принимаемые меры, социально-экономическое состояние России продолжает оказывать негативное влияние на работу коммунальной инфраструктуры. Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания. Инвестиции в коммунальное хозяйство снизились в два раза. Продолжает нарастать износ основных фондов, снижаются надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения. Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, т. е. переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.
Историческая справка. В 1994 -1995 гг. резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2-3% до 20 - 40%. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 г. снизился, но тем не менее составил более 50 трлн руб. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась.
Положение усугублялось тем, что в 1995 г. реальные доходы населения снизились на 13%, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.
Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет. Органы местного самоуправления должны устанавливать т чрифы на жилищно-коммунальные услуги для населения, исходя из оценки реальных доходов граждан и затрат, необходимых для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения населенного пункта.
Согласно Концепции основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются:
- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Основными способами достижения указанных целей являются:
- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
- совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.
Основные пути реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Важным элементом реформы должно стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, что позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения организаций жилищно-коммунального хозяйства путем:
1) формирования органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;
2) организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств;
3) привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.
Необходимой предпосылкой развитая конкуренции является демонополизация жилищно-коммунального хозяйства. К сферам деятельности, в которых возможно развитие конкуренции, относятся:
- управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;
- привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты;
- выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);
- проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения и тому подобное.
Органам местного самоуправления целесообразно ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.
Органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию субъекта РФ рекомендуется:
- осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивать участие в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон при установлении тарифов как для организаций коммунального хозяйства, так и для организаций-поставщиков топливно-энергетического комплекса;
- повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;
- контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов;
- способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов.
Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Ключевой проблемой нового этапа реформирования жилищно-коммунального хозяйства является совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм.
Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах инвестирования развития объектов жилищно-коммунального назначения в условиях ограниченности бюджетных средств. При этом наряду с диалогом “заказчик - подрядчик” формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:
- инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими;
- собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании;
- потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.
При решении этих проблем особое внимание следует уделить:
1) проведению субъектами РФ, органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства;
2) формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно-коммунальных услуг;
3) введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, включая собственника-домовладельца, производителя услуг и их потребителя;
4) завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства.
В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством могут быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику-домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею.
Органам местного самоуправления, как собственникам объектов жилищно-коммунального хозяйства, следует стремиться к формированию на территории муниципального образования единой социальной и финансовой политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Подрядные жилищные и коммунальные организации несут ответственность за соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов при качественном и надежном обслуживании потребителей, обеспечении сохранности жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.
Организации, специализирующиеся в сфере управления, помимо прочего осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных услуг. Собственник-домовладелец может выполнять эти функции сам либо нанять специализированную управляющую организацию, которая может быть муниципальной (служба заказчика), или стороннюю управляющую организацию, в том числе частную. Управляющая организация по поручению собственника может осуществлять также сбор платежей, заключение договоров с подрядными организациями и контроль за их исполнением, а также заключение договоров найма.
На новом этапе реформирования жилищно-коммунального хозяйства система договорных отношений включает в себя:
- договор между собственником объектов жилищно-коммунального назначения и хозяйствующим субъектом (включая управление жилищным фондом и его обслуживание, коммунальное обслуживание), заключаемый в том числе на конкурсной основе;
- договор между собственником жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения;
- договор между хозяйствующими субъектами (например, между вод о- и теплоснабжающими организациями);
- договор между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями этих услуг.
Обеспечение государственного регулирования, и контроля.
Наличие различных видов собственности предполагает государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и разработку на их базе региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками. По мере улучшения финансирования работ по обслуживанию жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты могут ужесточаться.
Государственный контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания могут осуществляться органами местного самоуправления, органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации, контролирующими не только соблюдение стандартов качества предоставляемых услуг, но и наличие соответствующих договоров. С учетом этого соответствующие органы целесообразно наделить правом административного воздействия на подрядные организации, выполняющие по договору определенные виды и объемы работ, на управляющие организации и собственников жилья и объектов коммунального назначения.
Одной из форм государственного регулирования и контроля качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является лицензирование, а также определение приоритетных групп потребителей этих услуг, подлежащих обязательному обслуживанию, и минимального уровня предоставляемых услуг в случае невозможности полного удовлетворения их потребностей из-за недостатка ресурсов или мощностей у организации, отнесенной к естественной монополии или доминирующей на рынке указанных услуг.
Защиту интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг следует осуществлять также путем установления необходимых условий и ограничений, обеспечивающих нормативный уровень жилищно-коммунального обслуживания потребителей при принятии решений об изменении форм собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства.
В области технического обеспечения жилищно-коммунального хозяйства помимо разработки и внедрения приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов особого внимания заслуживает разработка автоматизированных систем диспетчерского управления, которые позволяют не только учитывать потребление соответствующих ресурсов, но и регулировать процесс их распределения и потребления в жилищно-коммунальном хозяйстве/
Стимулирование создания товариществ собственников жилья.
Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.
Товарищества собственников жилья получают реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно, и определять порядок расходования средств, направляемых на эти цели. Члены товариществ собственников жилья прямо заинтересованы в установке приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов, так как зачастую реальный объем потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по нормативу.
Комплекс ресурсосберегающих мероприятий, проводимый товариществами собственников жилья, позволяет значительно уменьшить общий объем потребления ресурсов за счет предотвращения неоправданных расходов воды, газа и других энергоресурсов. Население привыкает экономно относиться к предоставляемым услугам, прослеживая связь между своими затратами и потреблением этих услуг, что практически невозможно осуществить в муниципальном жилищном фонде и, в частности, в отдельных приватизированных квартирах. Путем принятия необходимых федеральных нормативных правовых актов, решений органов местного самоуправления необходимо как можно скорее разрешить проблемы, препятствующие развитию товариществ собственников жилья.
В целях стимулирования создания товариществ собственников жилья целесообразно рассмотреть следующие вопросы:
- освобождение от налога на добавленную стоимость работ по техническому обслуживанию и ремонту жилых помещений, инженерного оборудования, мест общего пользования дома, придомовой территории, выполняемых подрядными организациями;
- исключение из налогооблагаемой базы средств, поступающих в виде дотаций из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на развитие и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Принципы реформирования системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства предполагает:
1) переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;
2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги.
Целесообразно создавать механизмы привлечения и возврата средне- и долгосрочных кредитов для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства. Это позволит сгладить влияние на уровень тарифов инвестиционных затрат, связанных с сезонностью проводимых работ, равномерно распределить их возмещение на более длительный период и сохранить оплату жилищно-коммунальных услуг доступной для потребителей. Финансирование строительства и реконструкции крупных объектов жилищно-коммунального хозяйства обеспечивают, как правило, органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета и бюджетов других уровней, а также средств инвесторов. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при формировании соответствующих бюджетов целесообразно выделять отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения федеральных социальных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг.
Оплата жилья и коммунальных услуг.
Особенностью нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства является изменение тактики ценообразования, переход для устранения разрыва между ценами в других отраслях экономики в результате инфляции от простого повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги к более плавному изменению этих тарифов, учитывающему рост реальных доходов граждан. Это позволит обеспечить наиболее безболезненный для населения переход жилищно-коммунального хозяйства к рыночной системе хозяйствования.
Повышение оплачиваемой населением доли затрат на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг может быть достигнуто за счет относительного снижения самих затрат. При этом должны создаваться стимулы снижения этих затрат путем:
1) повсеместного внедрения индивидуальных приборов регулирования и учета воды, газа и других энергоресурсов;
2) заключения договоров между управляющей организацией (службой заказчика) и организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, как правило, на конкурсной основе;
3) согласования тарифов при отсутствии альтернативных конкурирующих организаций, а также при заключении договоров между службой заказчика и организациями естественными монополистами. Тарифы согласовываются на основе анализа соответствия деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства нормативам и стандартам, характеризующим эффективную и ресурсосберегающую работу хозяйствующих субъектов.
Необходимо регулярно пересматривать ставки оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг. С учетом роста реальных доходов населения продолжить увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Ставка оплаты жилья, предоставляемого по договору найма, в государственном и муниципальном жилищных фондах должна включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе капитальный, но и плату за его наем. Плата за наем жилья, которая является доходом собственника муниципального жилья, в рыночных условиях определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье. В переходный период базовая величина платы за наем должна отражать амортизационные отчисления на реновацию (полное восстановление) жилищного фонда в среднем по населенному пункту, которая должна быть дифференцирована в зависимости от качества и местоположения жилья. В указанный период население оплачивает часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, которая должна определяться исходя из местных условий, динамики реальных доходов населения и других факторов.
Среди мер, направленных на упорядочение оплаты жилья и коммунальных услуг, необходимо выделить следующие:
1) для определения соответствующих условиям конкретного населенного пункта ставок оплаты жилья могут использоваться наиболее характерные для этого населенного пункта тип дома и его местоположение, принятые за базисный уровень. Критерием для определения соотношения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг. в домах различного качества и местоположения относительно базисного уровня может являться соотношение ставок аренды жилья или стоимости приобретения его на свободном рынке;
2) основным инструментом муниципальной политики ценообразования с учетом качества и местоположения жилища является изменение платы за его наем, поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в зависимости от параметров качества жилища и его местоположения. В первую очередь следует изменить ситуацию, когда худшее по качеству и местоположению жилье оплачивается так же, как и лучшее, или дороже;
3) наниматели и собственники жилых помещений, имеющие второе жилье, отвечающее всем требованиям социальной нормы, качества и благоустройства, должны оплачивать его содержание и предоставление коммунальных услуг в полном размере;
4) целесообразно установить повышенные ставки оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, а также тарифы на сверхнормативное потребление коммунальных услуг. При этом процессы перераспределения жилья, связанные со стимулированием проживания в жилом помещении в пределах социальной нормы, не должны приобретать неуправляемый характер и вести к ухудшению положения малообеспеченных групп населения;
5) в целях защиты прав потребителей в договорах найма и договорах на техническое обслуживание и предоставление коммунальных услуг с собственниками жилых помещений должны содержаться права и обязанности сторон, гарантирующие оплату услуг в соответствии с их реально достигнутыми объемом и качеством.
Федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
При сохранении за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг будет создана система, при которой объем финансирования из федерального бюджета будет рассчитываться исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам РФ рекомендуется использовать аналогичный механизм распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями.
Органы государственной власти субъектов РФ вправе в соответствии с законодательством устанавливать региональные стандарты социальной нормы площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении средств федерального бюджета между субъектами РФ Правительство РФ будет руководствоваться федеральным стандартом.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м на семью из двух человек, 33 кв. м на одиноко проживающих граждан.
Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищнокоммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья. Указанный стандарт рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснабжение, электроснабжение, с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся по экономическим районам РФ предельной стоимости предоставления жилищнокоммунальных услуг. Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом следует установить, что изменение величины федерального стандарта должно осуществляться с учетом общего уровня инфляции (за исключением случаев отмены перекрестного субсидирования, а также резкого изменения цен на энергоносители).
Анализ сложившейся структуры затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг позволяет установить средний по России показатель на начало 1997 г., равный 8200 руб.
Этапы реализации Концепции.
I этап: 1997 1998 гг.
1. Разработка нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции.
2. Завершение разграничения функций собственника-домовладельца, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Проведение разгосударствления эксплуатационных организаций. Переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.
3. Организация переобучения кадров для работы в управляющих и обслуживающих организациях.
4. Доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов (обслуживаемых на конкурсной основе) до 60%.
5. Формирование подходов к отбору на конкурсной основе управляющей и обслуживающей организации для эксплуатации государственного и муниципального жилищных фондов.
6. Переход на договорные условия предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, заключение в письменной форме договоров найма жилья государственного и муниципального жилищных фондов.
7. Обеспечение контроля обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг с учетом реализации программы снижения затрат на их предоставление.
8. Упорядочение системы льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определение источников их финансирования.
9. Включение в ставку оплаты жилья платы за наем и затрат на капитальный ремонт.
10. Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий - естественных монополистов.
11. Дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении.
12. Демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства.
13. Принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
14. Завершение создания системы органов государственных жилищных инспекций в субъектах РФ.
15. Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров.
16. Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.
II этап: 1999 2000 гг.
1. Доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов (обслуживаемых на конкурсной основе) до 100"’... Широкое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах.
2. Переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья. Завершение в основном перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования.
3. Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг.
4. Разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.
III этап: 2001 - 2003 гг.
1. Завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек.
2. Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья.
3. Обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов.
4. Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования.
5. Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.
Очевидно, что реализация Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства явно “пробуксовывает”. Одной из причин того, что основные ее этапы до сих пор не были реализованы, являлось отсутствие Жилищного кодекса, который соответствует реально складывающимся жилищным отношениям. Очевидно, что Ж К РСФСР 1983 г. уже давно не соответствовал российской действительности, а по сути -- “тормозил” развитие жилищных отношений в нашей стране. Сейчас, когда Ж К РФ вступил в действие, реализация Концепции должна получить свое “ускорение” и развитие.

Жилищная реформа и ее социальные последствия

Приватизация жилья в той бесплатной форме, в которой она начала проводиться, не может быть признана вполне социально справедливой. Очевидно, что реформаторам хотелось побыстрее создать жилищный рынок, для которого нужна некая "критическая" масса частного жилья, иначе он в полную силу не "заработает", и они полагали, что приватизация жилья путем его выкупа гражданами будет идти слишком медленно. Кроме того, в общественном мнении реформаторы постарались укрепить мысль о том, что предоставленное государством жилье и так оплачено многолетним трудом советских людей, следовательно незачем требовать его еще и выкупать у государства в ходе приватизации. Но при этом на задний план отошли (были специально отодвинуты?) соображения о различном трудовом стаже граждан, а главное, от внимания общественности как-то ускользнуло то, что примерно треть населения не получила это бесплатное жилье, а купило или построило односемейные дома либо приобрело кооперативные квартиры за свои средства. А между тем, расходы на строительство (приобретение) жилья 70 лет не были заложены в зарплату всех граждан. Получается, что вложившие в жилье личные средства оплатили жилье и свое, и то, которое было бесплатно предоставлено кому-то: первое - напрямую, второе - косвенно. Таким образом, получившие бесплатное жилье смогли бесплатно же его и приватизировать, а вложившие личные средства в свое жилье не получили при приватизации жилья никакой компенсации (ни за вложенные средства в свое жилье, ни за бесплатно полученное кем-то, которое они косвенно "прокредитовали").

Как бы то ни было, цель ускоренного создания рынка жилья такой приватизацией была достигнута. Если в 1989 году, по данным Госстроя РФ, государству принадлежало 67% жилого фонда страны, а населению - 33%, то к 2001 году мы имеем обратную картину: 37% и 63% соответственно . На примере результатов исследований, проведенных нами в 1992-2001 годах в Санкт-Петербурге и г. Вязники (Владимирская область) , можно видеть влияние приватизации жилья и, в некоторой степени, влияние развития жилищного рынка на жилищную ситуацию. Данные показывают, что в малом городе (Вязники) эти процессы идут не менее активно, чем в таком мегаполисе, как Санкт-Петербург (таблица 1). Более высокий удельный вес собственников жилья в малом городе объясняется существованием так называемого частного жилого сектора - индивидуальных домов, которые в подавляющем большинстве были собственностью проживающих в них граждан и до начала приватизации жилья. С этим, вероятно, связано и то, что в Вязниках выше доля домохозяйств, купивших свое жилье, построивших его самостоятельно либо получивших в наследство.

Таблица 1. Распределение домохозяйств по форме собственности занимаемого жилья, %

Форма собственности Занимаемого жилья	Санкт-Петербург			Вязники
Всего домохозяйств
из них проживают в жилье:
Государственном, муниципальном или ведомственном
Собственном - всего
в том числе:
Приватизированном
Купленном
Построенном самостоятельно
Полученном в наследство
Снимаемом у частных лиц

Таблица 2. Распределение домохозяйств по форме собственности занимаемого жилья в зависимости от душевого дохода, % (обследование 2001 года)

Форма собственности занимаемого жилья	Санкт-Петербург 20%-ные доходные группы					Вязники 20%-ные доходные группы
Всего домохозяйств
Из них проживают в жилье
Государственном, муниципальном, ведомственном
Приватизированном
Купленном
Построенном
Унаследованном
Снимаемом у частных лиц

Удельный вес собственников жилья возрастает с ростом доходов домохозяйств (таблица 2). Но видны и различия мегаполиса и малого города: если в Санкт-Петербурге доля домохозяйств, купивших жилье, в высокодоходной группе в 2-3 раза выше по сравнению с низкодоходными, то в Вязниках заметных различий между доходными группами нет.

Жилищная обеспеченность населения за годы реформ, несмотря на кризисное состояние российской экономики и снижение объемов вновь вводимого жилья, продолжала медленно расти, как и в предшествующие годы. Вследствие отмены ограничений на строительство частного жилья увеличивается доля жилья, строящегося за счет средств населения (таблица 3).

Таблица 3. Обеспеченность населения жильем и ввод в действие жилых домов

Приходилось кв. м общей площади на одного жителя
Введено в действие кв. м общей площади жилья на 1000 населения
Удельный вес жилья, построенного населением за свой счет и с помощью кредитов в общем объеме жилья, %

Источник : Регионы России. Информ.-стат. сб. В 2-х т. М.: Госкомстат РФ, 2001. Т. 2. С. 152; 557; 563.

Улучшение происходит и по показателю изолированности жилья. Это выражается в сокращении доли проживающих в коммунальных квартирах и общежитиях, в увеличении числа домохозяйств, полностью занимающих отдельную квартиру или дом. Так, по данным выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств, проводимых Госкомстатом, удельный вес домохозяйств, занимающих отдельную квартиру, вырос с 72,3 в 1995 году до 73,5% в 1999 году, занимающих отдельный дом - с 14,9 до 18%, проживающих в коммунальной квартире - соответственно снизился с 4,3 до 2,4%, в общежитии - с 5,3 до 1,8% .

Это подтверждается и данными наших исследований, согласно которым снижается также и число семей, фактически разделившихся, но вынужденных проживать в одной жилой ячейке совместно. Так, в Санкт-Петербурге среди обследованных домохозяйств доля занимающих часть квартиры совместно с родственниками снизилась с 5,7 в 1992 году до 4,6% в 2001 году, в Вязниках - соответственно-с 9,5 до 2,2% (таблица 4).

Таблица 4. Распределение домохозяйств по типу занимаемого жилья, %

Тип занимаемого жилья	Санкт-Петербург			Вязники
Всего домохозяйств
Из них занимают:
Отдельный дом
Часть дома
Отдельную квартиру
Жилплощадь в коммунальной квартире
Жилплощадь в общежитии
Часть квартиры, деля ее с родственниками

* Включая квартиры гостиничного типа.

Данные наших исследований также показывают, что среднедушевая обеспеченность общей и жилой площадью повышается, причем во всех доходных группах, хотя нельзя не заметить, что у наиболее высокодоходных домохозяйств этот рост происходит быстрее. Это означает постепенное усиление связи между дифференциацией населения по уровню жилищной обеспеченности и доходной дифференциацией.

Графически распределение домохозяйств по уровню жилищной обеспеченности представлено на рисунках 1 и 2. Как можно видеть, за годы либеральных реформ происходит постепенное смещение кривых вправо, что отражает повышение средней жилищной обеспеченности.

Рисунок 1. Распределение домохозяйств Санкт-Петербурга по уровню душевой жилищной обеспеченности

Рисунок 2. Распределение домохозяйств г. Вязники по уровню душевой жилищной обеспеченности

Об усилении дифференциации свидетельствует изменение конфигурации кривых: из бимодальных они постепенно превращаются в одномодальные, но при этом кривая становится более растянутой вдоль оси абсцисс, что говорит о повышении дисперсии признака, т.е. о нарастании дифференциации.

Отрицательные последствия приватизации жилья и функционирования жилищного рынка на нынешней стадии его развития заключаются в резком увеличении числа бездомных, значительном сокращении доли жилья, распределяемого на бесплатной и частично платной (льготной) основе среди нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, если в 1990 году за год получили новые квартиры 14% семей от числа семей, стоявших на очереди (то есть гипотетический срок ожидания составлял бы примерно 7 лет), то в 1999 году - лишь 5% (т.е. гипотетический срок ожидания составил уже 20 лет) .

К негативным моментам можно отнести также рост цен на жилье (особенно в крупных городах), что делает его недоступным для низкодоходных и даже для значительной части среднедоходных семей. Показатель доступности жилья, если говорить о финансовой его доступности, выражается отношением рыночной цены средней по размерам, качеству и местоположению квартиры к медианному годовому доходу среднестатистического домохозяйства. То есть он показывает, сколько лет средняя семья (домохозяйство) должна откладывать весь (условно) свой денежный доход, чтобы купить среднюю по цене квартиру. Согласно нашим расчетам, в 1999 году доступность покупки жилья в среднем по России составила 6,2 года (6,6 лет - для первичного и 5,8 - для вторичного рынка жилья). При этом данный показатель варьировал от 1 года в Магаданской и Камчатской до 11 лет в Калужской и Нижегородской областях .

Отказ государства от ограничения числа жилых ячеек, которые могут находиться в собственности одной семьи, создает условия для формирования прослойки домо- и квартировладельцев, имеющих в собственности по несколько квартир (домов). Очевидно, что это жилье будет не столько удовлетворять жилищные потребности таких семей, сколько сдаваться в наем другим семьям. Опыт стран с рыночной экономикой свидетельствует, что частный наем жилья для низкодоходных групп и значительной части среднего класса является реальной альтернативой владению жильем, при условии регулирования государством арендного сектора через ограничение потолка арендной платы, налогообложение, систему субсидий на оплату арендуемого жилья для нанимателей.

Арендный жилищный сектор пока явно недостаточно развит в России (так, по данным нашего исследования частным образом снимает жилье от 2 до 4% семей).

Современная российская жилищная политика по сравнению с той, которая проводилась во времена СССР, претерпела кардинальные изменения. Она не может уже больше ориентироваться только на предоставление бесплатного жилья. В то же время государство декларирует право каждого гражданина на жилище и собирается создать систему, дающую возможность всем улучшать свои жилищные условия в той или иной форме. Для этого в современной жилищной политике предусматриваются две составляющие. Одна из них состоит в том, что государство берет на себя финансирование строительства жилья только для самых незащищенных слоев населения и льготных категорий граждан, которые определены законом. Другая линия - реализация конституционных прав всех других категорий граждан на приобретение жилья (или улучшение жилищных условий) за счет смешанного финансирования строительства из внебюджетных источников и собственных средств граждан. Основным инструментом этого должна стать ипотека.

Предпосылки для развития ипотечной системы в России есть. Уже более половины жилищного фонда страны находится в частной собственности граждан, практически повсеместно действуют первичный и вторичный рынки жилья. Как предполагается, вовлечение средств и недвижимости собственников в хозяйственный оборот позволит оживить и развить жилищный рынок, что в свою очередь позволит успешнее решать жилищную проблему уже на новой, рыночной, основе. Государственная поддержка ипотечного кредитования должна быть направлена на увеличение сроков погашения ипотечных кредитов (до 20 и даже до 30 лет) и на поддержание на приемлемо низком уровне процентных ставок за кредиты. Только такая поддержка может в значительной степени решить жилищную проблему и поддержать среднедоходные домохозяйства. Тогда и эти кредиты, и соответственно жилье станут доступны широким слоям населения.

Квартирная плата в советскую эпоху была специально установлена на таком низком уровне, чтобы оплата жилья и коммунальных услуг были доступны даже самым низкооплачиваемым и малообеспеченным гражданам. По данным бюджетных обследований Госкомстата (ранее - ЦСУ), указанные расходы в среднем составляли 3% от бюджета советской семьи . Квартирной платой покрывалась лишь треть издержек жилищно-коммунального хозяйства.

С началом реализации жилищно-коммунальной реформы, одной из главных задач которой является превращение жилищно-коммунального хозяйства в безубыточный сектор рыночно ориентированной экономики, дотации государства жилищно-коммунальным предприятиям постепенно сокращаются. Доля издержек этой отрасли, покрываемая платежами населения, растет. По данным Госкомстата РФ, уровень покрытия затрат жилищно-коммунального хозяйства платежами населения по России в среднем вырос с января по июль 2001 года с 64 до 70% . В соответствии с федеральным стандартом на 2001 год, платежами населения должно покрываться 80% издержек ЖКХ, а начиная с 2003 года - 100% издержек (согласно концепции жилищно-коммунальной реформы).

Сохранение системы дотирования "квадратных метров" означает, в сущности, то, что общество дотирует и бедных, и богатых, причем, поскольку, как было показано выше, жилищная обеспеченность богатых растет быстрее, чем у бедных, постольку все больше средств идет на дотирование обеспеченных. Если же богатые будут платить на уровне 100%-ного покрытия издержек, то высвободится часть дотаций, и эти средства можно будет направить большему числу бедных в форме адресных субсидий.

Следует заметить, что такого рода субсидии (или компенсации) в большинстве субъектов федерации малообеспеченные семьи получают, начиная с 1994 года. Право на субсидию (компенсацию) имеют все семьи и одиночки (проживающие и в муниципальном жилфонде на правах нанимателей, и в частном жилфонде в качестве собственников жилья), у кого доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает установленную в каждом субъекте федерации на данный год величину. Эта величина, называемая "максимально допустимой долей расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи", была введена как основание для адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) по оплате за жилье и коммунальные услуги постановлением правительства России №935 от 24.09.1993 г. "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг". В дальнейшем были разработаны федеральные стандарты и сроки реализации жилищно-коммунальной реформы, в соответствии с которыми указанная доля должна была постепенно повышаться, пока не достигнет к 2003 году 25%. Поднимать ее выше в дальнейшем реформаторами не предусматривается, поскольку признается, что расходование семьей со средним доходом (не говоря уже о семьях с доходом ниже среднего!) на оплату жилья и коммунальных услуг более 25% своего совокупного дохода социально неприемлемо, так как неизбежно сократит ниже допустимых пределов возможности удовлетворять потребности в питании, одежде, лекарствах и т.п. При федеральном стандарте на 2001 год - 22%, по регионам страны эта доля колеблется сейчас от 10 до 22% .

Фактически сегодня доля расходов домохозяйства на оплату жилья и коммунальных услуг составляет, например в Санкт-Петербурге, по данным нашего исследования, в среднем 7,4%, а, скажем, в Вязниках - 10%. В низкодоходной группе она достигает 14%, а в высокодоходной - 3-7% (таблица 5).

Таблица 5. Доля расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в доходе домохозяйства, %

Тип занимаемого жилья	Санкт-Петербург			Вязники
I (20% с наименьшими доходами)
V (20% с наибольшими доходами)
В среднем

За период с ноября 2000 года по июль 2001 года плата за стандартную квартиру общей площадью 54 кв. м, в которой проживают три человека, по данным Фонда "Институт экономики города", увеличилась с 321,18 до 443,27 рубля (в среднем по России), т.е. выросла номинально на 38% и реально (с учетом инфляции) - на 18,6% . Доля семей, получающих субсидии, при этом повысилась с 6,5 до 7% - в среднем по стране, хотя в некоторых городах, таких, как, например, Москва, Санкт-Петербург, не увеличилась .

1 - Экономика и жизнь. 2001. №36. с.3.
2 - Исследования были проведены сотрудниками лаборатории распределительных отношений ИСЭПН РАН (в том числе автором). Исследование 1992 года проводилось при финансовой поддержке Фонда "Культурная инициатива", 1997 года - при поддержке TACIS, 2001 года - при поддержке РГНФ и программы "Социальная политика: реалии XXI века". Выборка в Санкт-Петербурге - 1000 домохозяйств, в г. Вязники - 250 домохозяйств (1992 и 1997 годы) и 500 домохозяйств (2001 год).
3 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 308.
4 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 310.
5 - Подробнее об этом см.: Гришанов В.И. Доступность жилья и жилищно-коммунальных услуг для российского населения /Доклад на международной конференции "Реформирование общественного сектора" Санкт-Петербург 25-26 мая 2001 г.
6 - Российская Федерация в 1992 году: Стат. ежегодник. М.: Госкомстат РФ, 1993. С. 162.
7 - Экономика и жизнь. 2001. № 36. с.30.
8 - Там же
9 - Исходя из социальной нормы, составляющей 18 кв. м общей площади на человека, а также из нормативного потребления электроэнергии в размере 150 квт-ч (на трех человек). Оплата услуг отопления, холодной и горячей воды, канализации, газа - по действовавшим в соответствующий период тарифам.

ЖИЛИЩНАЯ РЕФОРМА: ДВА ШАГА НАЗАД, ОДИН ВПЕРЕД

Р. НАЗАРОВ

Назаров Руслан, помощник депутата Законодательной Думы Хабаровского края.

Принятие Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, запланированное еще два года назад, нисколько не разрядило накаленную обстановку. Что нового принесли Правила, какое влияние они могут оказать на сферу недвижимости в целом и в чем их слабые стороны - читайте в статье.

Правительство РФ своим Постановлением от 15 мая 2013 г. N 416 утвердило Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами. Принятие указанных Правил было предусмотрено поправками в часть 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, внесенными еще в июне 2011 г. Таким образом, Правительству потребовалось около двух лет для принятия столь важного документа. И это в ситуации, когда жилищная реформа зашла в тупик, население все громче высказывает свое недовольство работой управляющих организаций. Учитывая, что поправки, которые обязывали Правительство разработать и утвердить Правила, были нацелены на коренное улучшение ситуации с управлением многоквартирными домами, медлительность исполнительной власти нельзя одобрить.
Но даже если согласиться с тем, что у Правительства были объективные причины для задержки с принятием Правил, придется все-таки признать, что двухлетняя работа над документом, который должен установить стандарты управления многоквартирными домами, не спасла от серьезных недостатков. В настоящей статье мы остановимся на трех таких недостатках. Анализ их показывает, что жилищная реформа, которая продолжается в нашей стране вот уже 8 лет, находится на грани провала.

Как исполнять договор управления?

Ключевым вопросом жилищной реформы, на наш взгляд, является следующий: как управляющие организации должны исполнять обязательства, вытекающие из договора управления многоквартирными домами? Здесь возможно два решения: либо управляющие организации должны исполнять обязательства лично (в порядке статьи 313 Гражданского кодекса РФ), либо могут заключать соответствующие договоры с третьими организациями. Может показаться, что этот вопрос носит исключительно "технический" или узкоправовой характер. Но это не так. В зависимости от того, как его решить, можно получить принципиально разные типы управляющих организаций, участвующих в жилищном реформировании.
Если исходить из того, что управляющие организации могут исполнять свои обязательства посредством заключения договоров с третьими организациями, то в результате мы получим тысячи экономически слабых организаций. Раз управляющая организация не заинтересована в личном исполнении, она может ограничиться небольшим штатом сотрудников и слабой материально-технической базой. Именно такую ситуацию можно сейчас наблюдать в России. Учитывая, что третьи организации не заинтересованы в доверии собственников жилья в многоквартирных домах, становится понятным, почему эти же собственники вымещают свой гнев за некачественные услуги и работы на управляющих организациях.
Если же исходить из того, что управляющие организации должны лично исполнять свои обязательства по договору, результатом станет формирование достаточно сильных организаций, способных выполнять весь комплекс работ, заинтересованных в сохранении договорных отношений с собственниками и способных удовлетворить все их запросы. Именно этого сейчас не хватает. В этом одна из причин того, что жилищная реформа находится в тупике.
Нам кажется, что законодатель понимал, когда принимал Жилищный кодекс, что необходимо развивать именно экономически сильные управляющие организации. Такая позиция нашла свое отражение не только в Жилищном кодексе, но и в ряде иных актов. Остановимся лишь на некоторых положениях.
1. Жилищный кодекс в части 1 статьи 161 устанавливает цели управления многоквартирными домами. Если внимательно проанализировать эти цели, станет очевидным, что управление многоквартирными домами призвано обеспечить важнейшие для каждого человека стороны жизни. Именно такая высокая степень важности исполнения обязательств характерна для личного исполнения.
2. Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г., предусматривают, что собственники самостоятельно утверждают перечень работ и услуг, а также размер платы за них. Но собственники не могут утвердить такой перечень без того, чтобы знать еще до утверждения, какими ресурсами обладает исполнитель. Раз так, то становится очевидным, что если управляющая организация получает возможность заключать договоры с третьими лицами, собственники лишаются возможности с необходимой и достаточной точностью определить перечень услуг и работ, их стоимость, а значит, лишаются возможности достигнуть целей, указанных в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса.
3. В Стандартах раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 731, не предусматривается раскрытие информации о третьих лицах, с которыми управляющие организации заключили договоры. Это может косвенно служить доказательством того, что управляющие организации обязаны исполнять свои обязательства лично.
4. Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354, устанавливается, что исполнителем коммунальных услуг в том случае, если собственники выбрали управляющую организацию, является управляющая организация. Таким образом, в данном случае законодательство предусматривает личное исполнение, что по аналогии можно перенести и на содержание (ремонт) общего имущества.
Итак, обязательства, вытекающие из договора управления многоквартирным домом, должны исполняться управляющей организацией лично. Однако в законодательстве есть нормы, которые позволяют делать и обратный вывод. После принятия рассматриваемого в настоящей статье постановления к таким нормам относятся и положения Правил.
В соответствии с пунктом 2 Правил под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимается выполнение стандартов, предусмотренных разделом II Правил. Таким образом, деятельность управляющей организации лишь тогда будет соответствовать требованиям законодательства, когда она будет выполнять стандарты. В пункте 4 Правил перечислены такие стандарты. При этом в подпункте "д" установлено, что управляющая организация обязана выбирать исполнителя услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества. Ничего иного управляющая организация сделать не может, кроме как выбрать третье лицо для исполнения обязательств перед собственниками. Если раньше можно было, хотя бы теоретически, выводить обязанность управляющей организации лично исполнять обязательства, то теперь такой возможности нет. Этот вывод подтверждается и Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 1468. В Правилах, утвержденных этим Постановлением, установлено, что электронный паспорт многоквартирного дома должен содержать информацию о лицах, оказывающих услуги (выполняющих работы) по содержанию и ремонту общего имущества (пункт 5).
Таким образом, государство согласилось со сложившейся ситуацией. Управляющие организации опять лишились стимула расти и укрепляться, а значит, жалобы населения не уменьшатся, реформа будет пробуксовывать.
В завершение рассмотрения этого первого недостатка разбираемых Правил необходимо остановиться на судебной практике. С сожалением приходится отметить, что судебные органы практически не рассматривали споры, связанные с личным исполнением обязательств. Лишь изредка судебные инстанции делают по ходу разбирательства промежуточные выводы о том, что управляющие организации могут заключать договоры с третьими лицами, как это, например, имело место в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2012 г. N 13АП-8837/2012.

Кто определяет перечень работ и услуг?

Достаточно очевидно, что достижение целей, поставленных перед управлением многоквартирными домами в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, без определения перечня работ и услуг, а также размера платы невозможно. Хорошо известно, что один из важнейших принципов жилищной реформы состоит в том, чтобы переложить на собственников жилья бремя содержания общего имущества. Исходя из этого, и в Жилищном кодексе РФ, и в Правилах содержания общего имущества в многоквартирном доме был установлен следующий порядок: 1) собственники на общих собраниях ежегодно определяют перечень работ и услуг; 2) исходя из утвержденного перечня работ и услуг, теми же собственниками устанавливается размер платы; 3) управляющая организация может предоставлять общему собранию свои предложения, которые должны быть учтены. Такой порядок, во-первых, подталкивал собственников к активному участию в управлении общим имуществом, а во-вторых, позволял им ориентироваться, прежде всего, на достижение целей, определенных в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ.
Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами внесли существенные изменения в этот порядок. Согласно нормам раздела III Правил теперь порядок будет следующий: 1) управляющие организации разрабатывают проект перечня услуг и работ; 2) перечень содержит не только объемы и виды работ (услуг), но также их стоимость; 3) проект утверждается общим собранием. Понятно, что если ранее делалась ставка на активное участие собственников, то теперь собственники только лишь утверждают проект, подготовленный управляющей организацией. В то же время управляющая организация, готовя проект, не обязана ориентироваться сначала на достижение целей, указанных в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ. Теперь управляющая организация параллельно составляет перечень и определяет стоимость, а в таком случае управляющая организация всегда будет ориентироваться на стоимость.
Почему же Правительство пошло на такое изменение порядка? Дело в том, что собственники, судя по опыту реформы, не стремятся участвовать в управлении общим имуществом. Надежды на то, что собственники будут самостоятельно выбирать способ управления, ежегодно собираться на общих собраниях, на которых станут определять перечень работ и услуг, устанавливать плату, - все эти надежды не оправдались. Собственники не захотели даже выбирать способ управления, это пришлось делать местным властям. Не интересуются собственники и размером платы за содержание жилья, вот почему размер этот устанавливается чаще всего самими управляющими организациями в нарушение законодательства. Таким образом, Правительство РФ было вынуждено признать и закрепить в Правилах фактически сложившееся положение. А это значит, что иного выхода власть не видит.

Техническая документация на дом

В соответствии с частью 10 статьи 162 Жилищного кодекса РФ в том случае, если собственники выбрали новую управляющую организацию, прежняя организация должна передать техническую документацию новой не позднее 30 дней до прекращения договора управления. Данная норма толковалась различно. Главная проблема состояла вот в чем: необходимо ли, чтобы новая управляющая организация уже заключила договор управления с собственниками или прежняя управляющая организация должна передать документацию только на основании решения собственников?
Отчасти данную проблему разрешило Министерство регионального развития РФ, которое в своем письме от 20 декабря 2006 г. N 14314-РМ/07 сформулировало правовую позицию, согласно которой наличие договора управления с новой управляющей организацией не является необходимым. Из этого же исходили суды. Например, Второй арбитражный апелляционный суд в своем Постановлении от 31 августа 2012 г. N 02АП-4613/12 пришел к выводу, аналогичному позиции Министерства.
Однако до нормативного закрепления правовая неопределенность в этом вопросе все же сохранялась. В разбираемых Правилах Правительство постаралось решить эту проблему. Раздел V полностью посвящен передаче технической документации на дом. Вот какой порядок установлен: 1) в течение 5 дней с момента прекращения действия договора управления управляющей организации направляется уведомление; 2) управляющая организация на основании такого уведомления направляет уведомление вновь выбранной управляющей организации, в котором сообщает дату и другие условия передачи документации. Таким образом, Правила достаточно определенно установили, что техническая документация должна быть передана на основании решения собственников.

Правила, принятые Правительством РФ, должны были помочь жилищной реформе выпутаться из клубка противоречий. К сожалению, приходится констатировать, что эта очередная попытка спасти реформу вышла неудачной.

Денисов Артем, управляющий партнер юридической компании "Генезис".

О реформе и проблемах ЖКХ говорится очень много. Кроме того, законодателем постоянно предлагаются определенные варианты регулирования данных отношений. На наш взгляд, автор статьи "Жилищная реформа: два шага назад, один вперед" достаточно однобоко подошел к рассмотрению темы. Безусловно, роль управляющей компании в организации ведения совместного хозяйства достаточно велика. Однако основная мысль реформы не обременить УК бумажной волокитой и прочими бюрократическими нюансами, а выработать в гражданах - собственниках имущества гражданскую ответственность, отношение собственника к его собственности, избавить от пассивного участия.
Пройдет достаточного много времени, прежде чем у граждан выработается "правильный подход" и правильное отношение к собственности. Ведь мы же содержим свою квартиру в чистоте, делаем ремонт, следим за тем, чтобы из кранов вода не текла. Почему же небрежное отношение к общедомовому имуществу до сих пор в нас остается? Это же элементарно, чтобы был подъезд чистый и светлый, чтобы дом не разрушался, чтобы прилегающая территория не находилась в неподобающем состоянии и чтобы на ней размещались цветы и рабочая детская площадка. Это ответственность не УК, а собственника, прежде всего. Это его мировосприятие, его активная жизненная позиция, прежде всего. То, что касается юридико-технического момента обязанности УК, то проблема не решится ни привлечением к осуществлению эксплуатации третьих лиц, ни личным участием УК в содержании общего имущества.
Согласно ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ, при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах.
Мера ответственности определена, вопрос, чьими силами УК будет осуществлять деятельность, а следовательно, стремиться избежать ответственности, не имеет никакого значения, поскольку личное участие плохо в техническом плане оснащенной компании в управлении эксплуатации общим имуществом может сыграть плохую шутку, нежели если эксплуатацией будет заниматься квалифицированный персонал и грамотная организация. В данном случае у УК меньше работы не станет, поскольку именно УК будет отстаивать интересы собственников при принятии работ от третьих лиц.
Согласно нормам раздела III Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами порядок установлен следующий: 1) управляющие организации разрабатывают проект перечня услуг и работ; 2) перечень содержит не только объемы и виды работ (услуг), но также их стоимость; 3) проект утверждается общим собранием.
Данная мера не исключает активной позиции собственников, она конкретизирует и дифференцирует зону ответственности сторон. Ранее общему собранию собственников отдавались все полномочия по определению перечня работ, в настоящий момент это не изменено. Просто установлен минимальный перечень работ, который носит императивный характер.
Достаточно много судебных споров относительно экономической целесообразности тех или иных услуг, которые навязывались УК без одобрения общим собранием. С этой т.з. правила вносят большую ясность в данные отношения.
Жилищная реформа - тема очень сложная. Перекладывая ответственность с одних на других, безусловно, проблему не решить, однако, на наш взгляд, положительная тенденция намечена, граждане все активнее принимают участие в управлении собственным имуществом, появляется понимание ситуации и ее законодательного регулирования.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Жилищное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

Общая ситуация в России

К 1991 году в Советском союзе назрел кризис во всех сферах жизни. На фоне общего экономического кризиса и провала национальной политики произошло обострение межнациональных конфликтов. С конца 80х начался т.н. «парад суверенитетов», в ходе которого была принята, в том числе, декларация о государственном суверенитете России (1990г). К 8 декабря 1991 года советское государство перестало существовать.

В 90е годы 20го столетия перед Россией встала возможность и необходимость двигаться по принципиально новому пути, отличному от того, что выбрал ранее Советский Союз. По конституции, принятой в 1993 году, страна объявлялась демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Нужно было оправдать эти слова, построить рыночную экономику, наладить заново внешние связи в качестве нового государства с новыми взглядами, которое, однако, является правопреемником СССР. Реформы, попытки которых предпринимались ещё раньше в целях спасти рушившийся Союз, теперь были неизбежны и охватили все сферы жизни.

Их проведение не закончилось и по сегодняшний день. Страна всё ещё не вполне избавилась от Советского прошлого, хотя прошло более 20 лет. Изменения в политической, экономической, социальной, дипломатической и других сферах жизни продолжаются. Имея всё это в виду, мы остановимся подробно на одной из начатых в 90е и продолжающихся по сей день реформ – реформе жилищного хозяйства. Этапы её осуществления и результаты хорошо отражают общую картину деятельности России по становлению нового государства с рыночной экономикой, которое пытается оправдать принципы, прописанные в своей Конституции, но пока, по большей части, действующие лишь на бумаге.

Приватизация жилищного фонда

Мы начнём рассмотрение серии жилищных реформ с закона РФ «О приватизации жилищного фонда» от 04.07.1991. Как нами было замечено, к этому времени сформировалась необходимость перехода к рыночной экономике. Это требовало, среди прочего, изменения отношений собственности в жилищной сфере. Согласно документам, «Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда». По факту, должно было решиться две задачи: во-первых, создавался рынок жилья (за счёт расширения круга его собственников), а во-вторых, с государства снималось бремя поддержания в должном состоянии жилищного фонда, что требовало немалой части бюджета.

Приватизация подразумевала бесплатную передачу гражданам занимаемого ими жилья из государственного или муниципального жилищного фонда или жилья, забронированного ими. С правом собственности к гражданину переходит и право распоряжаться своим жильём. Кроме того, на нового собственника ложились и расходы по поддержанию своего жилья в должном состоянии, не считая того случая, когда приватизированное жильё находится в аварийной ситуации (тогда предыдущий собственник несёт соответствующие расходы). При этом изначально закон подразумевал добровольность принятия решения: не имея соответствующего желания, гражданин мог остаться в своём жилье на условиях социального найма. Однако в настоящее время большая часть статей закона 1991 года утратила свою силу или утрачивает после 1 марта 2013 года. Так, именно этой датой заканчивается очередной срок продления бесплатной приватизации. Однако 19.02.2013 в Госдуме будет принят закон, продлевающий сроки приватизации до 1.03.2015 для всех категорий граждан. Это вызвано рядом причин как, например, не все желающие успели приватизировать жильё. Тем не менее, на сегодняшний день результаты таковы: около 18 млн жилых помещений были приватизированы за период 1998-2012гг (Росреестр располагает данными по приватизации только с 1998г). Собственниками жилья стали более 30 млн Россиян. Из них москвичи – более 2,5 млн чел. Некоторые цифры по приватизации можно увидеть в следующем рисунке:

Закон «Об основах федеральной жилищной политики», 1992г

В продолжение событий, связанных с реалиями жизни в новом государстве, в 1992г был принят закон, определяющий «основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере».

Целью федеральной жилищной политики является: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства».

В рамках этого закона были определены такие термины как социальная норма площади жилья (в пределах которых возможны субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг), договор аренды, товарищество собственников жилья, договор социального найма жилого помещения, плата за содержание, ремонт жилья и т.д. Также оговаривалось право граждан на жилище по условию найма/ аренды/ приобретения или строительства и помощь со стороны государства тем, кто не был обеспечен жилищем по установленным нормативам. Государство, согласно закону, брало на себя обязанности осуществлять жилищное строительство, предоставлять право на жильё для отдельных категорий граждан за счёт федерального бюджета, содержать и развивать системы, поддерживающие жилищную сферу и некоторые другие положения. Оговаривалось право граждан, общественных организаций, собственников и т.д. участвовать в управлении жилищным фондом с целью защиты своих прав. Перечислялись виды жилищной собственности, а также процессы, происходящие при изменении вида собственности. Подробно разъяснялись порядок и система оплаты коммунальных платежей, арендных взносов, а также возможные льготы и т.д. Были прописаны процессы аренды или строительства жилого помещения.

Таким образом, закон детально описывал отношения между государством, гражданами и организациями в отношении жилых помещений; прописывал все права и обязанности, что являлось его несомненным плюсов в упорядочении юридических отношений в этой области. Однако, если говорить о сегодняшнем дне, то действие закона утратило свою силу с 1.03.2005 вследствие принятия в 2004г закона «О введении в действие жилищного кодекса РФ», на содержании которого мы остановимся далее.

Указ Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", 1997г

Обратимся к одному из наиболее важных, на наш взгляд, документов, касающихся жилищных отношений, принятому в 1997году.

К этому времени всё более очевидными становились дальнейшие проблемы в рассматриваемой области: это было связано и с деталями приватизации (например, хорошее состояние квартир граждане, естественно, поддерживали самостоятельно, а вот общие места пользования были «брошены на произвол»), и с проблемами тарификации, и с дальнейшей необходимостью перехода от административных методов управления к экономическим.

Указ президента одобрил концепцию реформы ЖКХ в России, которая разбивалась на три этапа.

Первый из них приходился на 1997-1998гг. За это время предписывалось окончательно разграничить функции собственника-домовладельца, управляющей организации, обслуживающей организации в государственном и муниципальных жилищных фондах, а также перейти на договорные отношения в сфере предоставления услуг ЖКХ в условиях разгосударствления эксплуатационных организаций.

Важно, что в этом документе учитывалась указанные выше проблема с необоснованно завышенными тарифами, формирование которых не было обусловлено никакими адекватными расчетами. Теперь же, принимая во внимание программу снижения затрат на предоставление услуг ЖКХ, должен был соблюдаться контроль как за обоснованностью тарифов, так и за их уровнем.

Упорядочивалась система льгот отдельным гражданам, уточнялись источники финансирования.

Параллельно, государство модифицировало систему оплаты жилья, включая в ставку оплату за наём и затраты на капитальный ремонт.

Происходило содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, а также оказывалась помощь в подготовке кадров.

Не стоит забывать, что в дополнение к Указу, была также принята программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы.

В рамках этой программы предполагалось принятие мер антимонопольного регулирования при предоставлении услуг ЖКХ естественными монополистами; проведение конкурсных отборов службы управляющей организации и подрядчиков для обслуживания жилья; контроль за развитием конкуренции в сфере ЖКХ между субъектами, не являющимися естественными локальными монополиями; формирование системы договорных отношений между собственником, управляющей организацией (заказчиком), подрядчиком и жильцами и т.д.

Второй этап реформы намечался на 1999-2000 годы. Планировалось окончательно перенести бремя содержания жилья на плечи населения (полная оплата затрат), а также поэтапное включение в себестоимость жилищных услуг затрат по обязательному страхованию жилья.

Развитие конкуренции и проведения конкурсного отбора управляющей организации должно было стать общепринятой практикой.

Доля государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, должна была составить (в отличие от 60% на предыдущем этапе) 100%.

На третьем этапе (2000-2003гг) планировалось завершить предыдущие нововведения. Дополнительно, в жилых домах должны были установить счётчики потребления воды, газа и т.п. на обязательной основе.

Товарищества собственников жилья должны были стать доминирующей формой управления многоквартирными жилыми домами. ЖКХ должно было уже не первый год как работать в режиме безубыточного функционирования, а привлечение кредитов для развития ЖКХ с различными источниками инвестирования должно было стать широко распространённым явлением.

Как мы понимаем, отлично сформулированная бумага, имеет не так много общего с реальностью. Так, например, установка счётчиков воды стала обязательной лишь с 1.07.2012. О высокоэффективности ЖКХ, привлекающего различные виды инвестиций, также говорить не приходится. И этим круг «несоответствий» планируемого и реализованного не ограничивается. Одной из проблем является, в частности, устаревание жилищного кодекса, принятого еще в Советском Союзе в 1985 году. Но, прежде чем перейти к нему, мы остановимся на подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы.

Реформирование ЖКХ РФ и целевая программа «Жилище»

В 2002 году Правительство РФ принимает постановление о подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», мероприятия и объёмы финансирования которой должны корректироваться ежегодно в соответствии с состоянием федерального бюджета. Осуществление подпрограммы было задумано в рамках целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. Первый вариант «Жилища» был разработан ещё правительством Е. Т. Гайдара, которое ушло в отставку в 1992 году. Что касается рассматриваемой программы 2002-2010гг, то основные её задачи были представлены следующим образом: «создание условий для развития жилищного и жилищно-коммунального секторов экономики и повышения уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;

создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания; обеспечение доступности жилья и коммунальных услуг в соответствии с

платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения жилыми помещениями». Что касается конкретной рассматриваемой нами подпрограммы, то до 2005 года на неё было выделено 3163 млн рублей, участие приняли 54 субъекта РФ. В плане мероприятий значились «ликвидация дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса; ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно – коммунальных услуг; обеспечение социальной защиты семей с низкими доходами при переходе на полную оплату жилищно- коммунальных услуг; совершенствование экономических механизмов в жилищно- коммунальной сфере; формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в жилищно– коммунальный комплекс; обеспечение эффективного целевого использования средств федерального бюджета, выделяемых на модернизацию жилищно- коммунального комплекса; создание механизмов участия государства и органов местного самоуправления в привлечении предприятиями жилищно–коммунального комплекса внебюджетных долгосрочных заемных средств».

Общий плановый объём затрат выглядел следующим образом:

Результаты реформы, тем не менее, оставляют желать лучшего. Тарифы на коммунальные услуги за 10 лет выросли почти в 14 раз, при этом расчёты тарифов по-прежнему не строились на разумной обоснованной системе. 25-40% от общего дохода примерно 40% россиян продолжило уходить на оплату услуг ЖКХ. Субсидии на 2009г получало менее 7% жителей многоквартирных домов. Проблема изношенности коммунальной инфраструктуры решена не была, да и качество соответствующих услуг едва ли испытало значительное улучшение.

Позже была принята следующая часть программы «Жилище на 2011-2015гг». Она включает в себя следующие подпрограммы: «Обеспечение жильём молодых семей», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильём категорий граждан, установленных федеральным законодательством», «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов РФ» и мероприятия по обеспечению жильём отдельных категорий граждан. Т.к. программа ещё не завершена, подробно на ней останавливаться мы не будем.

Жилищный кодекс РФ, 2005г

29 декабря 2004 года принимается новый жилищный кодекс РФ, который вступил в действие 1.03.2005 и, претерпев последние изменения в 2012 году, является действующим на сегодняшний момент.

В новом кодексе большое место уделяется правам участников жилищных отношений: их детализации, реализации и защите. Жилищное законодательство находится в совестном ведении РФ и её субъектов, а участниками соответствующих отношений являются граждане, юридические лица РФ и её субъекты, а так же муниципальные образования. Новым является пункт о согласованности жилищного законодательства РФ и норм международного права, что является положительным знаком и подтверждает стремление России к развитию и международному сотрудничеству. Несмотря на то, что основная часть выплат, касающихся ЖКХ, лежит на гражданах, государство, тем не менее, принимает материальное участие в улучшении жилищных условий, например, предоставляя субсидии для приобретения или строительства жилых помещений, а также частично финансируя проведение капитального ремонта общего имущества.

Подробно описываются полномочия органов государственного управления РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Жилые помещения подразделяются на жилой дом(или его часть), квартиру (часть) и комнату. Прописывается ситуация перевода жилого помещения в нежилое и наоборот. В действующем кодексе также разъясняется процесс переустройства и перепланировки жилого помещения.

Интересно, что в главе «Права и обязанности собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан» уточняется, что изъятие земельного участка собственника в связи с проведением Зимней Олимпиады 2014, если иное не предусмотрено соответствующим ФЗ, осуществляется в соответствии с Жилищным кодексом (в котором вопросы изъятия также подробно описаны).

Описывается порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме и смежные с этим вопросы.

Малоимущим гражданам, признанным таковыми соответствующим образом, доступно жилое помещение по договору социального найма. Также эта опция доступна, например, гражданам, проживающим в помещениях, в которых не соблюдаются установленные для жилых помещений требования.

В 9 главе обсуждаются вопросы, связанные с жилыми помещениями специализированного жилищного фонда, к которому относятся служебные жилые помещения (далее ЖП), ЖП в общежитиях, ЖП маневренного фонда, ЖП в домах системы социального обслуживания населения, ЖП фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, ЖП фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, ЖП для социальной защиты отдельных категорий граждан, ЖП для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Жилищном кодексом также регламентируется организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья.

Представляет интерес статья 154 «Структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги». Наниматель жилого помещения по договору социального найма или найма жилого помещения несёт расходы, включающие в себя:

«1. Плату за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, включает в себя:

1) плату за пользование жилым помещением (плата за наем);

2) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда;

2. Плату за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:

1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

2) взнос на капитальный ремонт;

3) плату за коммунальные услуги.

3. Собственники жилых домов несут расходы на их содержание и ремонт, а также оплачивают коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности.

4. Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления)». Подробно описывается управление многоквартирным жилым домом. Рассматриваются детально вопросы, касающиеся капитального ремонта.

В общем Жилищный кодекс 2005г содержит 9 разделов и 191 статью, в то время как кодекс 1983 года содержал 7 разделов и 158 статей, гораздо меньших по объёму и, соответственно, деталям. Многие вопросы, поднятые в кодексе 2004 гожа, в предыдущем кодексе не поднимались, т.к. страна жила совершенно в других условиях, нежели сегодня. Если кодекс 1983 года был «социалистическим» и «советским», то новый кодекс 2005 года стал куда более «рыночным» и подчёркивающим права и обязанности каждой из сторон. При этом с его введением было отменено много других законов, регулирующих жилищные отношения.

Итоги реформирования системы ЖКХ

В 2007 году был подписан ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ», который озвучивал правовые и организационные основы предоставления финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан их аварийного жилища. Создавался т.н. Фонд содействия реформированию ЖКХ, в программах которого сейчас участвует 81 субъект РФ, а средств в Фонде находится на сумму более 300 млрд рублей (деятельность Фонда планируется продлить до 2015 года. В ходе деятельности Фонда частично отремонтировано около 400 млн кв м жилой площади. Однако изнашиваемость жилого фонда происходит быстрее, чем его восстановление. В целом, несмотря на огромное количество реформ и очевидно большой шаг вперёд по сравнению с началом 90х, в деятельности ЖКХ остаётся много проблем и нерешённых вопросов.

Если рассматривать мнения относительно последних изменений, то даже официальные лиц признают расхождение между планами и результатами. Так, аудитор счётной палаты Александр Филиппенко подтвердил, что «Жилищно-коммунальная реформа в России во многом способствовала развитию рыночных отношений в ЖКХ, однако не достигла своей цели - качественных преобразований в отрасли не произошло». Если говорить о выводах по реформированию ЖКХ, которые были озвучены в ноябре 2012 года на пресс-конференции с участием Филиппенко, то они таковы:

· слабое превышение темпов нового строительства и ремонта над темпом выхода жилья из строя

· неудача в регулярно планировавшемся на бумаге привлечении частных инвестиций в отношения, касающиеся ЖКХ

· невыполнение регионами программ по энергосбережению и повышению энергоэффективности

· не достигнуто улучшение качества коммунальных услуг

· не проведена модернизация коммунальной инфраструктуры

Естественно, этим список проблем не исчерпывается.

В зарубежных странах накоплен богатый опыт по проведению плодотворных реформ ЖКХ, однако проблема в том, что мы не можем просто перенести их модель реформ на российские реалии без соответствующей адаптации. Мы находимся на разных уровнях развития рыночности, правовой системы, гражданского общества и т.д., включая общий уровень развития страны. Невозможно перенять лишь успешный опыт в области реформирования ЖКХ, необходимо модернизировать все сферы жизни страны наиболее оперативно и качественно. Тем не менее, остановимся на некоторых удачных моментах зарубежной реформаторской деятельности в сфере ЖКХ, чтобы обозначить возможные пути развития.

Так, например, после проведения приватизации в таких странах, как Великобритания, Германия, США, муниципальные службы продолжают поставлять услуги в сфере коммунального обслуживания, которые делегируют свои полномочия предприятиям, основанным на муниципальной собственности и подотчётных муниципалитету. Если же территориально-административные образования находят невозможным или невыгодным самостоятельное предоставление каких-либо услуг, то они заключают соглашению по предоставлению этих услуг более высокими властными структурами и оплачивают их «найм» или платят частным компаниям. По факту, это оказывается более эффективной и рациональной системой организации системы услуг в коммунальном хозяйстве.

Другой положительный опыт в сфере ЖКХ – это децентрализация систем коммунального обеспечения газом, водой, теплом путём применения индивидуальных и групповых установок.

В целом же российским законодателям имеет смысл остановиться на опыте США, т.к. наши страны по многим параметрам являются сопоставимыми. Интерес представляет вариант решения проблемы финансирования реформ в рассматриваемой сфере, а также проблема управления блоком ЖКХ. Возвращаясь к ситуации в РФ, приведём данные, касающиеся одной из самых неурегулированных и беспокоящих тем ЖКХ – тарифов на коммунальные услуги. Для примера используются данные по тарифам РЭК г. Москвы и информационно-аналитического портала Индустрии управления активами фондов.

Год	Отопление (руб/кв м общей площади)	Горячее водоснаб. (руб/чел)	Газ (руб/чел)	Электроэнергия (коп/кВт/час)
2001	2,6	47,6	4,7	63
2002	3,3	61,2	6,5	90
2003	4,2	77,3	8,2	105
2004	4,9	89,7	9,9	122
2005	6,7	123,8	11,9	153
2006	8,4	191,6	14,1	184
2007	9,9	228,7	15,9	208
2008	11,8	272,9	19,4	237
2009	15,3	354,3	24,3	301
2010	19,04	444,06	29,04	345
темп роста (%)	732,3076923	932,8991597	617,8723404	547,6190476
темп прироста (%)	632,3076923	832,8991597	517,8723404	447,6190476

Рассчитанные коэффициенты темпов роста и прироста показывают увеличение тарифов в среднем на 600 % за 10 лет (при инфляции выросшей за это же время примерно на 115% - по данным РЭК г. Москвы). Это ещё раз подчёркивает завышение тарифов и отсутствие объективной разумной системы тарификации.



дипломная работа

2.1 Основные положения и этапы реализации жилищной реформы в Российской Федерации

Как уже упоминалось выше, основной целью реформы ЖКХ в России является улучшение качества жилищно-коммунальных услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление.

К основным положениям жилищной реформы, реализация которых позволила бы достичь поставленной цели, относилось:

· совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

· совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

· совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств».

Особое внимание при этом отводилось процессу демонополизации в сфере ЖКХ. Монополизм в этой сфере не дает потребителям и первую очередь населению возможности выбирать на рынке необходимый набор жилищных и коммунальных услуг. Поэтому для успешной реализации данной цели необходимо выполнить следующие задачи Егоров Е. В., Потапова М. В. Экономика жилищного хозяйства России. - М.: ТЕИС, 2002. - С. 149. :

· завершение процесса разграничение функций собственника, управления и обслуживания в сфере ЖКХ на муниципальном уровне;

· повышения прозрачности всех процедур формирования тарифной политики ЖКХ;

· модернизация кадровой политики и подготовка нового поколения менеджеров для ЖКХ;

· реструктуризации и ликвидации задолженностей в сфере ЖКХ;

· планомерный, поэтапный переход к полной оплате жилищно-коммунальных услуг при одновременном формировании эффективных, действенных органов, призванных обеспечить меры адресной социальной защиты малоимущих слоев населения;

· обеспечения эффективного и целевого использования бюджетных средств, выделяемых на модернизацию ЖКХ;

· усиления контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в сфере ЖКХ.

· введение системы сбора и обработки информации об основных изменениях в жилищной сфере России, приватизации жилья, данных о затратах на жилье и коммунальные услуги, тарифах и субсидиях, платежах и задолженности потребителей коммунальных услуг, а также об участии частного сектора в обслуживании жилья.

· создание системы ресурсосбережения (внедрение передовых технологий, установка приборов учета энергоресурсов (воды, газа и тепла и т. п.).

Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации были намечены к реализации три этапа Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». :

· Первый этап (1997 - 1998 гг.) предполагал разработку нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции. Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий - естественных монополистов. Дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении. Демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства. Принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Завершение создания системы органов государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации. Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров. Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

· Второй этап (1999 - 2000 гг.) - доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 100%. Широкое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья. Завершение в основном перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования. Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг. Разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

· Третий этап (2001 - 2003 гг.) предполагал завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек. Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья. Обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов. Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования. Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

В настоящее время уже можно сделать вывод о том, что, хотя мероприятия, предусмотренные на каждом этапе реформы, постепенно реализуются, но соблюсти сроки, предусмотренные Концепцией, на практике оказалось невозможно.

Так, например, Государственная Дума своим постановлением от 11.09.2002 № 2994-III ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации В.В.Путину о внесении изменений в концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренную Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 425, и о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2001 года № 804 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» констатировала, что в ходе проведения реформы ЖКХ Правительство Российской Федерации проявляет излишнюю поспешность.

Государственная Дума отмечала, что Концепция предполагала завершение перехода на новую систему оплаты населением жилья и коммунальных услуг в части, касающейся покрытия текущих издержек, в 2001-2003 годах. В то же время статьей 15 Закона Российской Федерации от 24.12.1992 № 4218-I «Об основах федеральной жилищной политики» предусматривалось, что переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должен осуществляться поэтапно в течение 15 лет (то есть до 2008 года) с использованием мер социальной защиты граждан.

Таким образом, по состоянию на сегодняшний момент, жилищная реформа в России все еще не завершена.

Административная реформа как современный социально-политический процесс

Основные мероприятия административной реформы в Мурманской области должны быть реализованы в 2006 - 2008 годах...

Демографическая политика и регулирование миграционных процессов на территории региона на примере деятельности правительства Мурманской области

Реализация демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года будет осуществляться в три этапа. На первом этапе (2007-2010 годы) реализованы меры...

Жилищная реформа в Российской Федерации

Основные элементы административной реформы в Российской Федерации; - Административная реформа в субъектах Российской Федерации; - Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное Часть включенных в курсовую работу...

Основные направления, выдвинутые в процессе проведения административной реформы и оптимизация механизма управления

Основные направления, выдвинутые в процессе проведения административной реформы и оптимизация механизма управления

Административная реформа в субъектах Российской Федерации; - Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное Часть включенных в курсовую работу вопросов в определенной мере уже реализованы...

Основные направления, выдвинутые в процессе проведения административной реформы и оптимизация механизма управления

Основные направления, выдвинутые в процессе проведения административной реформы и оптимизация механизма управления

Пенсионная реформа

Для решения сложных вопросов, определяющих перспективы развития, должна быть разработана стратегия движения к более эффективному его образу чем существующий сегодня...

Часть включенных в курсовую работу вопросов в определенной мере уже реализованы, но это не снижает их актуальности. Работа по реформированию управления продолжается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ...

Реформа административного права Российской Федерации: основные направления и сущность

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной...

Реформа административного права Российской Федерации: основные направления и сущность