Участники бюджетного процесса на муниципальном уровне, их функции и взаимодействие. Участники бюджетного процесса и их полномочия Учреждение как участник бюджетного процесса
Бюджетные полномочия представительных (законодательных) органов обусловлены правовой формой бюджетов, поскольку в соответствии со ст. 11 БК РФ федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ – в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Бюджетные полномочия представительных (законодательных) органов изложены в ст. 153 БК РФ.
Представительные (законодательные) органы участвуют в бюджетном процессе по двум направлениям:
1) рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении. При рассмотрении и утверждении проектов бюджетов представительные (законодательные) органы на всех уровнях – федеральном, региональном, местном – облекают бюджет в требуемую правовую форму, аналогичным образом утверждается отчет об исполнении бюджета;
2) осуществление контроля за исполнением бюджетов. Для осуществления последующего контроля за исполнением бюджетов представительные (законодательные) органы создают специальные органы бюджетного контроля (счетные палаты и др.), порядок формирования которых определяется соответствующим представительным (законодательным) органом.
Помимо этого, представительные (законодательные) органы определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.
Полномочия представительных (законодательных) органовна федеральном уровне определяются Конституцией РФ, БК РФ, на региональном уровне – конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательными актами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, на местном уровне – актами органов местного самоуправления.
В 2000 г. введен запрет на создание представительными (законодательными) органами резервных фондов, который был направлен на то, чтобы избежать возможных злоупотреблений полномочиями, поскольку принятие решения о создании таких фондов находится в исключительной компетенции законодательных (представительных) органов. Одновременно был введен запрет на выполнение представительными (законодательными) органами отдельных функций по исполнению бюджетов, что соответствует конституционному принципу разделения властей: если принятие законов (решений) о бюджете относится к компетенции законодательной власти, то исполнение бюджета находится в компетенции органов исполнительной власти. В то же время этот запрет не распространяется на органы местного самоуправления, совмещающие функции как законодательных, так и исполнительных органов.
Участники бюджетного процесса. Исполнительные органы власти
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, закрепленные в ст. 154 БК РФ, реализуются в ходе составления проекта бюджета, исполнения бюджета, а также в ходе контроля за его исполнением.
Органы исполнительной власти участвуют в бюджетном процессе по следующим направлениям:
1) составляют проект бюджета и вносят его с необходимыми документами на утверждение соответствующих законодательных (представительных) органов. Составление проекта бюджета находится в компетенции высших органов исполнительной власти соответствующего уровня;
2) осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджетов, управление государственным (муниципальным) долгом. Исполнение бюджета осуществляется различными органами исполнительной власти, в том числе финансовыми органами, налоговыми органами, органами по управлению имуществом, органами казначейства и прочими в соответствии с их компетенцией;
3) осуществляют ведомственный контроль за исполнением бюджета. Ведомственный контроль за исполнением бюджета осуществляется в соответствии с компетенцией соответствующих ведомств;
4) представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение соответствующих законодательных (представительных) органов. Отчет об исполнении бюджета соответствующего уровня также составляется высшими органами исполнительной власти соответствующего уровня.
Общие полномочия исполнительных органов власти на федеральном уровне установлены Конституцией РФ, БК РФ, на региональном уровне – конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательными актами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, на местном уровне – актами органов местного самоуправления. Правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления на исполнительные органы могут быть возложены и иные полномочия.
В отличие от представительных (законодательных) органов исполнительные органы власти всех уровней вправе создавать в бюджете резервные фонды. Размер резервных фондов и порядок расходования средств резервных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ, на региональном уровне – нормативными правовыми актами исполнительных органов власти субъектов РФ, на местном уровне – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом органы исполнительной власти всех уровней обязаны ежеквартально информировать о расходовании средств резервного фонда соответствующий орган представительной (законодательной) власти либо представительный орган местного самоуправления
Участники бюджетного процесса. Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, органы Федерального казначейства
Министерство финансов РФ выступает в бюджетном процессе на федеральном уровне в качестве органа, ответственного за составление и исполнение федерального бюджета. Полномочия Минфина РФ определены ст. 165 БК РФ, а также Положением о Министерстве финансов РФ.
К полномочиям Минфина РФ в частности относятся:
1) составление проекта федерального бюджета и представление его в Правительство РФ;
2) представление интересов государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета;
3) составление и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
4) осуществление управления государственным долгом РФ;
5) организация исполнения федерального бюджета;
6) представление отчета об исполнении федерального бюджета и отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ в Правительство РФ.
Банк России участвует в бюджетном процессе в качестве органа денежно-кредитного регулирования. Бюджетные полномочия Центрального банка России закреплены в ст. 155 БК РФ, а также в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86–ФЗ.
Основными функциями ЦБ РФ являются:
1) разработка совместно с Правительством РФ основных направлений денежно-кредитной политики;
2) обслуживание без взимания комиссионного вознаграждения счетов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
3) осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Органы Федерального казначейства РФ осуществляют кассовое обслуживание бюджетов. Полномочия органов Федерального казначейства установлены ст. 166.1 БК РФ.
К полномочиям органов Федерального казначейства относятся:
1) распределение доходов и иных поступлений между бюджетами по установленным нормативам;
2) открытие счетов по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством;
3) установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов;
4) установление порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
5) ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
6) ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление отчетности о кассовом исполнении федерального бюджета;
7) составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представление их в Министерство финансов РФ.
Участники бюджетного процесса. Главные распорядители, распорядители, бюджетополучатели
Главный распорядитель средств федерального бюджета – орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета (ст. 158 БК РФ).
Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета – орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом, перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Основными полномочиями главного распорядителя являются:
1) представление интересов государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций;
2) утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
3) составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, контроль за получателями бюджетных средств в части обеспечения их целевого использования и своевременного возврата;
4) контроль использования бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств наряду с главным распорядителем участвует в исполнении бюджета по расходам (ст. 159 БК РФ).
Основными полномочиями распорядителя бюджетных средств являются:
1) представление интересов государства, субъекта РФ или муниципального образования в договорах о предоставлении средств соответствующего бюджета на возвратной основе;
2) составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;
3) утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
4) контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств – бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).
Вернуться назад на
В соответствии с бюджетным законодательством бюджетными полномочиями обладают:
Финансовые органы (их структура определяется указом Президента РФ);
органы денежно-кредитного регулирования (ЦБ РФ);
органы государственного (муниципального) (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных органов субъектов РФ и представительных органов ).
Каждый из них имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных полномочий.
Отдельные бюджетные полномочия могут осуществлять иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством.
Субъекты РФ для проведения собственной бюджетной создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии со своим законодательством.
Муниципальные образования для обслуживания и управления средствами бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы в соответствии со своим уставом и законодательством РФ.
Участниками бюджетного процесса являются:
1. Президент РФ;
2. органы законодательной власти;
3. органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор , другие уполномоченные органы);
4. органы денежно-кредитного регулирования;
5. органы государственного и муниципального финансового контроля;
6. государственные внебюджетные фонды;
7. главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
8. иные органы, на которые законодательством возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Законодательные органы, представительные органы местного самоуправления:
Рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении;
осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов;
формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы;
осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством.
Законодательные органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов).
Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют:
Составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного органа, ;
исполнение бюджета, в том числе сбор доходов, управление государственным, муниципальным долгом;
ведомственный контроль за исполнением бюджета;
составление отчета об исполнении бюджета для утверждения законодательными органами;
другие полномочия.
Центральный банк РФ наделен следующими бюджетными полномочиями. Совместно с Правительством РФ он разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления . ЦБ РФ обслуживает счета бюджетов, а также осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Кредитные организации могут осуществлять отдельные операции со средствами бюджета, например, привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Они выполняют бюджетные функции ЦБ РФ, если на соответствующей территории нет учреждений ЦБ РФ или последние не могут выполнять эти функции.
Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в банках, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, а также осуществляющих расчеты.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных , проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Они осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов.
Главным распорядителем бюджетных средств является орган власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям этих средств. Он определен ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Аналогично определяется главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета.
Главный распорядитель:
Представляет в договорах о выделении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций;
определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей с учетом нормативов финансовых затрат;
утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
вносит изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет (на основании мотивированного представления бюджетного учреждения);
осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения их целевого использования, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
осуществляет контроль за использованием бюджетных средств их распорядителями, бюджетными учреждениями и другими получателями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в собственность соответственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя органами финансового контроля;
готовит и представляет органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
выступает в суде от имени казны РФ:
- по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов;
- по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям.
Бюджетное законодательство, наделяя главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств широкими полномочия ми, устанавливает их ответственность за:
Целевое использование выделенных в их распоряжение средств;
достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям средств;
своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям средств в орган, исполняющий бюджет;
утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом о бюджете;
соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;
эффективное использование средств;
соответствие иным требованиям Бюджетного кодекса и федеральным законам.
Бюджетное учреждение – это организация, созданная органами государственной власти для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы. Бюджетными учреждениями признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.
Смета этого учреждения должна отражать все его доходы, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления , в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной на праве оперативного управления, и иной деятельности.
Если уполномоченные органы государственной власти уменьшают средства соответствующего бюджета, выделенные целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, стороны договора согласуют новые сроки и другие условия договора. Контрагент вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением договора.
Бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.
Бюджетные средства используются в соответствии с утвержденной сметой. Однако бюджетное учреждение вправе при исполнении сметы перераспределить расходы по предметным статьям и видам расходов. Эти права определяет Федеральное казначейство РФ либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств. В расходовании же средств, полученных за счет внебюджетных источников, бюджетное учреждение самостоятельно.
Получателем бюджетных средств является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение этих средств в соответствии с бюджетной росписью.
Получатели бюджетных средств имеют право на:
Своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации;
своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
компенсацию в размере недофинансирования.
Получатели бюджетных средств обязаны:
Своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение средств;
эффективно использовать средства в соответствии с их целевым назначением;
своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование средствами, предоставленными на возмездной основе;
своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании средств.
Бюджетное законодательство определяет круг участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне:
Президент РФ;
Государственная Дума;
Совет Федерации ;
Правительство РФ;
Министерство финансов РФ;
Федеральное казначейство;
органы, осуществляющие сбор доходов бюджета;
Банк России;
Счетная палата РФ;
государственные внебюджетные фонды;
главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
иные органы, на которые законодательством возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Министерство финансов РФ обладает следующими бюджетными полномочиями:
Составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
по поручению Правительства РФ представляет государство в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета;
осуществляет методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и его исполнения;
составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета;
разрабатывает прогноз РФ;
разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государственных внутренних заимствований РФ, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве государственных ценных бумаг, проводит регистрацию государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями;
разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государственных внешних заимствований РФ, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими сторона ми и определяет порядок предоставления таких гарантий;
осуществляет методическое руководство по и отчетности юридических лиц независимо от их организационноправовых форм, если иное не предусмотрено законодательством;
принимает в пределах своей компетенции нормативные акты;
получает от органов исполнительной власти разных уровней, государственных внебюджетных фондов материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, отчета об исполнении федерального бюджета, прогноза консолидированного , а также отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ;
обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах утвержденного лимита в порядке, установленном Правительством РФ;
предоставляет по поручению Правительства РФ от имени РФ государственные гарантии субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам в пределах утвержденного лимита;
проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, кредитов и гарантий;
проводит проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств;
регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий;
ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга РФ;
осуществляет управление государственным долгом РФ;
осуществляет иные полномочия;
организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих соглашений;
исполняет ;
осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих соглашений;
осуществляет операции со средствами федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих соглашений;
составляет отчет об исполнении федерального бюджета, а так же бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих соглашений;
составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;
представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ;
устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней;
открывает главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств;
обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств бюджета;
получает от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами ;
направляет представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, ЦБ РФ и его учреждениям, кредитным организациям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществляет контроль за их устранением;
приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
взыскивает в бесспорном порядке с лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и получателей средств федерального бюджета средства в размере бюджетных средств, использованных не по целевому назначению;
взыскивает в соответствии с договорами со всех счетов получателей бюджетных средств средства, выданные в форме бюджетных ссуд и кредитов, по которым истек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами и кредитами;
налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством;
ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета и осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета;
осуществляет иные полномочия.
Бюджетный кодекс определяет исключительные полномочия министра финансов РФ.
Министр имеет дать разрешение (разрешительная надпись) на совершение следующих действий:
1. утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
2. утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей;
3. предоставление бюджетных ссуд из федерального бюджета;
4. введение режима сокращения расходов федерального бюджета при условии недостатка поступлений не более 5% утвержденных поступлений в бюджет;
5. перемещение ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ в пределах 10% утвержденных расходов;
6. осуществление блокировки расходов и отмену решения о блокировке расходов.
Министр имеет право запретить главным распорядителям изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы, если министру поступило должностное представление Счетной палаты РФ или Федерального казначейства о нарушении главным распорядителем бюджетного законодательства.
Министр вправе назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования средств. К уполномоченному переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Министр имеет право запретить главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществление отдельных расходов, за исключением расходов, осуществляемых руководителем бюджетного учреждения за счет средств, полученных от внебюджетных источников.
Бюджетный кодекс определил следующую ответственность Министерства финансов РФ, министра финансов, Федерального казначейства.
Так, Министерство финансов РФ несет ответственность за:
соблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций.
Министр финансов несет ответственность за:
Соответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету;
своевременность составления бюджетной росписи;
введение режима сокращения при получении сведений о невозможности исполнения федерального бюджета.
Федеральное казначейство несет ответственность за:
Правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;
финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением установленного порядка;
полноту перечисления бюджетных средств их получателям;
своевременность перечисления бюджетных средств их получателям;
своевременность зачисления бюджетных средств на счета их получателей;
своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей средств;
финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета;
осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями;
исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.
Федеральные органы исполнительной власти вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений.
Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными пра-вами и обязанностями соответствующих органов власти.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это уста-новленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований; Центральный банк РФ; органы государственного и муниципального финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.
Правовой статус участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти, установлен БК РФ, а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
К полномочиям законодательных (представительных) органов относятся рассмотрение и утверждение бюджетов соответствующего уровня, а также отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением соответст-вующих бюджетов.
К полномочиям исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) относятся обеспечение составления про-екта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разработка и утверждение методики распределения и (или) порядков предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечение исполнения бюджета и составление бюджетной отчетности, представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, управление государственным (муниципальным) долгом.
Полномочиями финансовых органов в бюджетном процессе являются составление проекта соответствующего бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), представление его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организация исполнения бюджета, установление порядка составления бюджетной отчетности. Финансовые органы обязаны ежемесячно составлять отчет о кассовом исполнении бюджета.
Основная функция Федерального казначейства в бюджетном процессе заключается в осуществлении бюджетных полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.
Центральный банк РФ, будучи участником бюджетного процесса, совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Кроме названных полномочий Центральный банк РФ обслуживает счета бюджетов, а также осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.
Отдельные операции со средствами бюджета могут осуществлять кредитные организации. На основании агентского согла-шения они могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов, а в случае от-сутствия учреждений Центрального банка РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими функций по обслуживанию счетов бюджетов - привлекаться для реализации этих полномочий.
Реализация в бюджетном процессе принципа разделения властей обусловливает разграничение бюджетно-контрольных полномочий между представительной и исполнительной ветвями власти.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.
Участие в бюджетном процессе органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или местной администрацией, заключается в осуществлении предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Кроме финансово-контрольных органов исполнительной власти в бюджетном процессе принимают участие органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, а также органы государственного и муниципального финансового контроля, являющиеся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций. Полномочия названных органов определяются федеральными законами, законами субъектов РФ, подзаконными нормативными правовыми актами или муниципальными правовыми актами.
Самостоятельными участниками бюджетного процесса выступают главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Главный распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.
Главный распорядитель бюджетных средств обладает широкими полномочиями, в том числе: исполняет соответствующую часть бюджета, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений; обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий условий, установленных при их предоставлении; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность в рамках своих полномочий, а также осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным законодательством.
Важным полномочием главного распорядителя средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования является реализация в суде функций представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию:
о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право рас-пределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обя-зательств между подведомственными распорядителями и полу-чателями бюджетных средств. Названный участник бюджетного процесса осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи; в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти и должностные лица главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств несут ответственность за эффективное и целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств.
Неотъемлемыми участниками бюджетного процесса выступают главный администратор, администратор доходов бюджета, а также главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета.
Главный администратор доходов бюджета - это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ или иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и являющиеся администраторами доходов бюджета. Рассматриваемый участник бюджетного процесса: формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета; представляет сведения для составления и ведения кассового плана; формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.
Администратор доходов бюджета - это орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, пол-нотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ. Данный участник бюджетного процесса: осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов РФ; принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представляет соответствующее уведомление в орган
Федерального казначейства; в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и пред-ставляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета - это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Данный участник бюджетного процесса: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Администратор источников финансирования дефицита бюджета - это орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета. Названный участник бюджетного процесса обладает следующими полномочиями: осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формирует и представляет бюджетную отчетность; в случае и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого находится.
Непосредственное использование бюджетных средств и исполнение бюджетных обязательств осуществляются получателем бюджетных средств. Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Названный участник бюджетного процесса: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.
Эта тема занимает много места в экзаменах. Эта тема легче других.
Есть 2 разновидности административно-правового понимания процесса: широкое (как всех процедур вообще) и узкое (как юрисдикционного процесса).
Бюджетный процесс – в широком смысле, включает в себя все стадии управленческого процесса, связанные с принятием и исполнением закона о бюджете.
Бюджетный процесс – регламентированная законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс предполагает строгую последовательность в реализации. Это деятельность постадийная. Стоит ли выделять контроль как стадию? Скорее – нет, так как осуществляется все время.
Стадии бюджетного процесса:
Составление проекта
Рассмотрение и утверждение проекта
Исполнение бюджета
Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности
Организация бюджетного процесса на основе безусловного исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового образования – важная задача. Постановление Правительства № 249 от 2004 года, Распоряжение Правительства от 2010 года № 1101-р – о повышении эффективности бюджетных расходов.
Внедрение программно-целевого принципа – распределение бюджета по государственным программам и подпрограммам (это бывшие нацпроекты). То есть нужно разделить бюджет на программы, а их – на подпрограммы. Предполагается, что 2-3 года будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета. Цель – упорядочение, так как огромное количество счетов, открытых ФК в ЦБ, затрудняет управление.
Участники бюджетного процесса
На всех уровнях
На федеральном уровне субъекты бюджетного процесса имеют некие полномочия как участники, но не всегда эти полномочия носят властный характер. В бюджетном законодательстве полномочия не всегда властные. Так, полномочия по распределению – властные, а полномочия по принятию гражданско-правового обязательства от имени публичного образования – невластные полномочия.
Участники бюджетного процесса – лишь те лица, которые имеют те или иные полномочия. Получатели средств бюджета полномочиями не наделены, и они не являются участниками бюджетного процесса.
Участниками бюджетного процесса признаются Президент (в субъектах – высшее должностное лицо), высшие исполнительные органы власти, законодательные (представительные органы) – ФС, законодательные органы субъектов, представительные органы МО, органы финансового контроля, главные администраторы, администраторы доходов бюджета, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, администраторы источников финансирования дефицита, получатели бюджетных средств, Центральный банк, что касается ГВФ, то это органы государственных внебюджетных фондов. Все они обладают бюджетными полномочиями.
Поскольку субъект РФ осуществляет свое бюджетное регулирование (так, в СПБ есть закон «О бюджетном процессе в СПБ», который определяет ход процесса), в субъектах детализируется законодательство РФ. Следовательно, могут быть и иные участники бюджетного процесса, но особых отличий нет.
Бюджетные полномочия определяются в основном БК.
Бюджетные полномочия – это установленные БК и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (ОМСУ) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Президент РФ – выступает с ежегодным бюджетным посланием к ФС, содержащим основные направления бюджетной (налоговой) политики. Прежде всего – повышение эффективности управления, мониторинг и иные направления политики.
Исполнительные органы готовят законопроект о бюджете, представляют его в законодательные органы.
Законодательные органы – есть проблемы разграничения полномочий с исполнительными органами. Законодательные органы, в первую очередь принимают закон о бюджете, кроме того, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета, определяют правовой статус органов, которые…, в случае введения временной финансовой администрации в субъекте РФ или МО (когда субъект РФ – «банкрот»), закон о бюджете может приниматься законодательным органом вышестоящего уровня – у субъекта ФС, у МО законодательным органом субъекта РФ.
Исполнительные органы – обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение (правительство), разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета, предоставляют отчет, обеспечивают управление государственным долгом, осуществляют иные полномочия.
Определение ВС от 16.12.2009 г. № 92-Г09-5 – Правительство не может регулировать стадию рассмотрения и утверждения проекта бюджета, это может делать лишь законодательный орган, который имеет полномочия на этой стадии.
Определение ВС от 20.06.2007 – органам исполнительной власти субъектов предоставляются в ряде случаев полномочия по изменению параметров бюджетной росписи. Но внесение изменений в бюджетную роспись не должно затрагивать параметры закона о бюджете, полномочия, касающиеся закона о бюджете, могут реализовываться только законодательным органом.
Постановление ФАС ВВО от 30.11.2009 по делу № А28-3784/2009 – заявление было о том, что в бюджете не было предусмотрено выделение средств на исполнение конкретного судебного решения. Средства на покрытие расходов от исполнения конкретного судебного решения в бюджете не предусматриваются, предусматриваются в общем.
Определение ВС РФ от 1.02.2006 – на стадии передачи средств должны быть согласительные процедуры.
Финансовые органы – составляют проект соответствующего бюджета, предоставляют его для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют его исполнение, устанавливают порядок составления отчетности, осуществляют иные полномочия, регулируют отношения по межбюджетным трансфертам и т. д.
Постановление ФАС УО от 3.11.2009 № Ф09-8430/09-С2, Определение КС от 1.10.2009 № 1312-О-О – с одной стороны, судебные решения должны исполняться, однако денежные средства МО сконцентрированы только в бюджете, поэтому может быть недостаточность средств на конкретную цель, и тогда возникает вопрос, не может ли финансовый орган перераспределить средства в бюджете. КС говорит, что возможно перераспределение расходов в бюджетной росписи без внесения изменений в бюджет может быть только в рамках одного вида расходов, на другие виды расходов нельзя обратить взыскание без перераспределения их в бюджете законодательным органом. При недостаточности средств выбор направления расходования – исключительное полномочие законодательного органа, только представительный орган имеет право определять направление расходования. Исполнительный орган может перераспределять только в рамках вида расходов.
Если закон о бюджете не принят на 1 января года, то есть к началу финансового года, то по ст. 190 БК вводится временное управление бюджетом . На федеральном уровне этого не случается, но на уровне МО это может возникнуть, раньше было и в субъектах. Тогда финансовый орган правомочен ежемесячно доводить лимиты бюджетных обязательств в размере не более 1/12 бюджетных ассигнований и лимитов отчетного финансового года. Иные показатели применяются в размерах на отчетный финансовый год.
Какими показателями руководствоваться, если приняты плановые показатели на следующий после отчетного год? На этот вопрос БК не дает ответа, так как плановые периоды не адаптированы к БК.
Финансовый орган не имеет права: доводить лимиты бюджетных обязательств и ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии ЮЛ и ФЛ, предоставлять бюджетные кредиты, осуществлять заимствования более 1/8 объема заимствований предыдущего года в расчете на квартал, формировать резервные фонды.
Не хватает процедур, которые давали бы финансовому органу понять, когда режим временного управления начался и когда он должен завершиться.
Постановление ФАС СКО от 29.03.2005 № Ф08-1104/2005 – поскольку в протоколе сессии законодательного органа видно, что депутаты всесторонне обсуждали вопрос предоставления???
Администраторы, главные администраторы (ст. 160.1 БК).
Главный администратор обладает наиболее общими полномочиями. Формирует перечень администраторов, наделяет их бюджетными полномочиями, доводит до них сведения для составления финансового плавна или проекта бюджета, сведения для ведения кассового плана, формирует и предоставляет бюджетную отчетность и т. д.
Администраторы несут само бремя практической деятельности, связанное с начислением, учетом, контролем исчисления платежей, взысканием платежей, решениями о возврате излишне уплаченного, решениями о зачете, бюджетной отчетностью, и т. д.
Главный администратор – ФНС, администраторы – территориальные органы ФНС. Аналогично и иные органы. Перечень главных администраторов – в законе о бюджете.
Особенность ФНС как администратора – такой орган, администрирующий налоговые доходы, существует только на федеральном уровне и создает территориальные органы. При этом в налоги включаются и пени, и штрафы.
Постановление Правительства № 995 от 29.12.2007 – о перечнях администраторов. Администраторы определяются по доходам, которые они администрируют. Каждый главный администратор принимает свои акты, который регламентирует администрирование определенного дохода, в т. ч. территориальными подраделениями, может быть администрирование органами субъектов доходов бюджета РФ (Приказ Роструда от 17.08.2010 № 231).
Во многих случаях возникает проблема о том, что плательщик должен правильно определить получателя платежа, то есть администратора. Это касается некоторых неналоговых доходов. Тогда суды оценивают, имеет или не имеет орган права администрировать соответствующий доход.
Была раньше очень массовая проблема (теперь решенная), когда было непонятно, к какому органу обращаться плательщику страховых взносов в ПФР – в ФНС или в ПФР (функции были разделены), обращаться надо было в ФРС.
Приказ Минфина № 80н (2008 г.) – порядок учета участников федерального бюджетного процесса (распорядителей, получателей, администраторов, главных распорядителей и главных администраторов бюджета), они получают собственный код.
Главный распорядитель, распорядитель
По системе главных распорядителей и распорядителей выстраивается исполнение бюджета.
Главный распорядитель (по ст. 6) – это ОГВ, орган управления ГВФ, ОМСУ, учреждение (в некоторых случаях), имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между распорядителями и получателями бюджетных средств.
Главные распорядители – в законодательном акте, на уровне всего публично-территориального образования.
Распорядитель – ОГВ, орган управления ГВФ, ОМСУ, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Основные полномочия – определены БК.
Ст. 158 БК – основные полномочия главного распорядителя:
обеспечивать результативность, эффективность, адресность, целевой характер бюджетных средств (контроль),
формирование перечня подведомственных распорядителей и получателей,
ведение реестра расходных обязательств,
планирование расходов бюджета,
составление, утверждение, ведение бюджетной росписи,
распределения ассигнований, лимитов,
внесение предложений по формированию и изменению лимитов
определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных учреждений (кто и как может утверждать бюджетную смету)
формирует государственные (муниципальные) задания (в соответсвии с ними предоставляются субсидии учреждениям)
обеспечивает контроль за получением трансфертов
Главный распорядитель распределяет по распорядителям ассигнования, для чего формирует бюджетную роспись. Может обеспечивать внутренний аудит внутри своей системы.
Бюджетные полномочия главного распорядителя (ч. 3 ст. 158 БК): главный распорядитель выступает в суде от имени РФ по следующим требованиям: о возмещении вреда от действий должностных лиц по ведомственной принадлежности, а также по требованиям, предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств доведенных казенному учреждению. Выступает не финансовый орган при возмещении вреда по ст. 1069, 1070, а выступает именно главный распорядитель. По остальным основаниям выступают в суде финансовые органы, иные органы в суде почти не выступают.
Главные распорядители поименованы в законе о бюджете, и этим главным образом они отличаются от распорядителей (главное отличие).
Постановление Пленума ВАС № 21 2006 года: нужно выяснять, кто выступает в качестве главного распорядителя, и он будет выступать от казны.
В Послании Президента – система мониторинга качества финансового менеджмента: обеспечение качества расходования наименьшего количества выделяемых средств.
Распорядитель:
Осуществляет планирование расходов бюджета
Распределяет бюджетные ассигнования, лимиты по подведомственным распорядителям и (или) получателям средств и т. д.
Получатели бюджетных средств (ст. 162 БК)
Очень разные точки зрения на понятие получателя средств.
Получатель в бюджетном кодексе – участник бюджетного процесса.
Получатель – это ОГВ, ОМСУ, органы фонда, казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. А что насчет автономных учреждений, ЮЛ, ФЛ? Они не включаются в число участников бюджетного процесса.
В некоторых случаях пытаются обращаться к статусу получателя как участника бюджетного процесса, но применимо к ответственности это неверно, и иные лица, получающие средства бюджета, могут привлекаться к ответственности.
В подзаконных актах, которые регламентируют процедуру исполнения бюджета, находим детализацию категории получателя средств (Приказ ФК от 7.10.2008 № 7н). Там – своеобразное определение, и есть несколько таких определений в актах для определенных целей.
Ст. 289 БК – нецелевое использование бюджетных средств: говорится об ином основании получения получателем бюджетных средств, непонятно, допустимо ли тут расширенное толкование понятия получателя.
Минэкономразвития указало, что негосударственное учреждение не может иметь статус получателя.
Полномочия получателя:
Составляет и исполняет бюджетную смету
Принимает и (или) исполняет бюджетные обязательства (заключает во исполнение законодательства гражданско-правовые договоры, оплачивает их за счет бюджетных средств)
Обеспечивает результативность, целевой характер использования бюджетных ассигнований
Вносит предложения по изменению бюджетной росписи
Ведет бюджетный учет
Формирует и представляет бюджетную отчетность
Исполняет иные полномочия
Бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.
Лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) – это объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и исполнение их в бюджетном году.
То есть смета устанавливает объем прав на принятие казенным учреждением расходных обязательств.
Закон 83-ФЗ – об учреждениях. Есть автономные, бюджетные и казенные учреждения. Законодатель ввел эту реформу, чтобы не отвечать по долгам учреждений. При этом больше самостоятельности они не получили. Учреждения (кроме казенных) получают госзадание и субсидии, доходы от деятельности расходуются по своему усмотрению, но при этом есть механизмы контроля.
Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее выполнение государственных (мун) услуг, работ, функций в целях обеспечения выполнения полномочий ОГВ или ОМСУ.
Ст. 161 БК про казенные учреждения распространяется на ОГВ, ОМСУ и органы управления ГВФ. ОГВ становятся казенными учреждениями в части обеспечения своей деятельности.
Какие есть казенные учреждения? Это воинские части, учреждения УИС, силовых структур, психиатрические больницы, лепрозории и т. д.
Все операции отражаются на лицевых счетах в ФК или финн органах субъектов. Казенные учреждения не вправе иметь банковских счетов (грубое нарушение), не могут распоряжаться имуществом без согласия собственника, быть участником и учредителем ЮЛ, получать кредиты и т. д.
Заключение и оплата контрактов – в пределах лимитов бюджетных обязательств, превышение лимитов ведет к признанию недействительным контракта по иску ОГВ. Это вопрос гражданского законодательства, но решается он БК. С точки зрения ГП недостаточность денежных средств не является основанием для признания сделки недействительной, ведь можно обратиться к распорядителю.
Лимиты – объем прав на принятие обязательств. Вопрос в том, что если на момент заключения сделки право на принятие обязательств в таком объеме отсутствует, есть ли тут дефект полномочий, который является основанием для признания сделки недействительной?
Что, если лимиты доводятся, в соответствии с этими лимитами заключается ГПД, но лимиты уменьшаются? Казенное учреждение должно обеспечить согласование размещения заказов на новых условиях. Контрагент вправе требовать лишь возмещение фактически понесенного ущерба, вызванного изменением условий гос контракта.
При ответственности по обязательствам: при недостаточности денежных средств ответственность субсидиарно несет собственник имущества.
Бюджетное учреждение – формально не является участником бюджетного процесса. Передаются субсидии на выполнение гос задания, но могут быть иные субсидии, бюджетные инвестиции. Получает доходы от доходной деятельности, средства бюджетов ГВФ (медицинские учреждения – из ФОМС). Операции осуществляются через лицевые счета в ФК.
Постановление Правительства от 30.12.2011 № 1249 – об исполнении бюджета, есть правила предоставления субсидий учреждениям.
Бюджетному учреждению должны открываться лицевые счета, открытые в органах ФК. Это не один лицевой счет, их может быть несколько. В зависимости от необходимости санкционирования расходов осуществляется учет операций по счетам с теми или иными денежными средствами. Никакого санкционирования по общему правилу не должно быть, лишь проведение операций. Но если речь идет о субсидиях на выполнение гос задания, должна пройти процедура согласования расходов.
Доходы от оказания платных услуг не изымаются в бюджет, так как они не зачисляются в доходы бюджета, должен быть для них отдельный счет, открытый казначейству в ЦБ, как для средств, не подлежащих зачислению в бюджет.
Автономные учреждения тоже получают субсидии, но имеют больше полномочий по распоряжению имуществом и могут иметь расчетные счета.