Общественный контроль. Общественный, ведомственный и внутренний контроль закупок медорганизаций: ключевые аспекты Общественный контроль за соблюдением законодательства о госзакупках

1. Граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее - общественный контроль) в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.

2. Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.

3. Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;

2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям настоящего Федерального закона;

4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

5. Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.

Статья 102. Общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок

3. Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

Участие общественности в планировании и осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд согласно Федеральному закону о контрактной системе

В числе главных новаций Федерального закона № 44-ФЗ – введение нового института участия общественности в процессе закупок для государственных и муниципальных нужд. В законе есть жесткое обязательство заказчика предоставлять достаточно широкий перечень информации для осуществления общественного контроля, а также введены дополнительные случаи обсуждения госзакупок, при осуществлении которых должно учитываться мнение общества.

Участие общественности в планировании и осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд согласно закону о контрактной системе можно разделить на две формы: участие в обязательном общественном обсуждении закупок и осуществление общественного контроля.

Общественное обсуждение закупок

Согласно новому закону, уже на стадии планирования закупки общественность имеет право высказаться о ее целесообразности, обсудить ее условия и стартовую цену. Причем закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.

Обсуждать общественность сможет далеко не все закупки, а только наиболее крупные. На переходный период до 2016 года обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки свыше 1 млрд. рублей. Но на региональном и муниципальном уровне могут быть установлены дополнительные случаи обсуждения.

Так, на региональном уровне планируется обсуждать закупки свыше 100 млн. рублей, а на местном уровне в зависимости от вида муниципального образования.

В обязательном общественном обсуждении закупок может принять участие любой желающий. Законом не ограничивается круг участников обсуждения.

Обязательное общественное обсуждение закупок будет проводиться на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок и на специальных очных слушаниях. Начинаться общественное обсуждение закупки будет с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, и заканчиваться не позднее срока, до истечения которого процедура закупки может быть отменена заказчиком.

Игнорировать запросы общественности при обсуждении закупки заказчик не сможет - он должен будет дать мотивированную оценку всем поступившим предложениям и замечаниям, а по итогам проведения общественного обсуждения еще и отчитаться.

Результатами обязательного общественного обсуждения закупок могут быть изменения в планах и планах-графиках закупок, в документации о закупках или даже отмена закупки.

Общественный контроль закупок

В новом законе общественность получит новые полномочия и для контроля закупок в государственном и муниципальном секторе. Закон о контрактной системе наделяет общественные объединения и объединения юридических лиц правом обращения в суд в защиту прав и законных интересов группы лиц при нарушении правил проведения закупки.

Предметом общественного контроля является соблюдение всеми участниками контрактной системы всего законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и иных нормативных правовых актов в этой сфере. Причем, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления общественного контроля.

Несмотря на то, что граждане упоминаются законом, как лица, осуществляющие общественный контроль, закон не оговорил для них никаких прав по его осуществлению. Однако это не препятствует гражданам реализовывать свое законное право на обращение в государственные и муниципальные органы и учреждения и получать информацию об их деятельности. А вот подавать в суд на нечестную закупку смогут только общественные объединения и объединения юридических лиц.

К общественным объединениям относятся некоммерческие организации, созданные в следующих организационно-правовых формах: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. К объединениям юридических лиц относятся соответствующие ассоциации и союзы.

Общественные объединения и объединения юридических лиц смогут:

подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов.
осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Федерального закона № 44-ФЗ.
обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю закупок
подавать жалобы, которые рассматриваются в ускоренном порядке, на нарушающие права и законные интересы участника закупки действия или бездействие заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки.
обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления признаков состава преступления в действиях или бездействии заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих.
обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для реализации права общественных объединений и объединений юридических лиц на обращение в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, их обращение должно быть поддержано не менее чем 5 лицами, участвующим в правоотношениях, по поводу которых было осуществлено обращение в суд. Такое обращение подлежит подаче в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным кодексом.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность секретной информации, которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.

«Правовые основы и предпосылки эффективности участия общественности в процедурах осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд»

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусматривается закрепление участия общества в процессе планирования и осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по сравнению с действующим законодательством.

Участие общественности в планировании и осуществлении закупок основывается на принципах контрактной системы в сфере закупок, включая принцип открытости и прозрачности, принцип обеспечения конкуренции, а также принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

В соответствии с Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами могут быть выделены следующие формы участия общества в планировании и осуществлении закупок:

Участия в обязательном общественном обсуждении закупок;

Осуществления общественного контроля планирования закупок;

Участие в публичной защите планов закупок, планов-графиков закупок, участие в общественном обсуждении планов закупок (планов-графиков закупок), если такая защита (обсуждение) предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими формирование, утверждение и ведения плана закупок (плана-графика закупок);

Участия в общественном обсуждении закупок, проводимом по инициативе заказчика («необязательное» обсуждение);

Участия в общественном обсуждении (экспертизе) обоснования закупки (начальной (максимальной) цены контракта или цены контракта), если проведение такого обсуждения будет предусмотрено нормативным правовым актом, регулирующим обоснование закупок;

Участия в общественном обсуждении (экспертизе) проектов актов о нормировании в сфере закупок, требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков, если проведение такого обсуждения будет предусмотрено соответствующим порядком, принимаемым в соответствии со статьей 19 Федерального закона;

Иных формах в соответствии с нормативными правовыми актами.

Федеральным законом впервые урегулированы вопросы общественного контроля в сфере закупок. Общественным объединениям и объединениям юридических лиц предоставлены существенные права, позволяющие выявлять и предупреждать нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок, а также влиять на развитие контрактной системы.

Порядок участия граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц в планировании и осуществлении закупок позволяет обеспечить баланс интересов гражданского общества и заказчиков. Вместе с тем, основной упор в регулировании процедур общественного участия в процессе планирования и осуществления закупок должен быть сделан на защиту и гарантии прав представителей общества.

Открытость и прозрачность планирования закупок обеспечивается, в том числе, путем размещения документов и информации о планировании и осуществлении закупок в единой информационной системе, а также путем предоставления информации по запросам субъектов общественного контроля. Причем, доступ является свободным и безвозмездным, а информация должна быть полной и достоверной.

В соответствии с частью 5 статьи 112 Федерального закона до ввода единой информационной системы информация, которая подлежит размещению в ней, должна размещаться официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (zakupki.gov.ru).

Рассмотрим особенности общественного, ведомственного и внутреннего контроля закупок учреждений здравоохранения.

Общественный контроль

Кто вправе осуществлять общественный контроль?

Согласно ч. 1 ст. 102 Закона № 44-ФЗ общественный контроль осуществляют граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц.

При этом в ч. 3 указанной статьи, посвященной конкретным правам общественных контролеров, упоминаются только общественные объединения и объединения юридических лиц, а конкретные граждане не упомянуты.

Надо отметить, что общественным контролем в сфере закупок могут заниматься не только организации, специально созданные для этой цели, но и любые другие – например, пациентские или профсоюзные.

На какие закупки общественные контролеры обращают внимание чаще всего? Интерес для общественных контролеров, в первую очередь, представляют следующие закупки:

1) закупки с высокой начальной (максимальной) ценой контракта (при этом объект закупки имеет, как правило, второстепенное значение). Отметим, что после серии «дел о томографах», на которые обратил внимание даже Президент РФ, «под прицелом» находятся закупки сложной и дорогостоящей медицинской техники. Кроме того, всегда в центре внимания строительство, реконструкция и капитальный ремонт (особенно, если в смету включено комплексное оснащение медицинским оборудованием);

2) закупки медицинских изделий или лекарств, при которых требования к товару сформулированы «под характеристики» иностранной продукции.

3) закупки товаров, необходимость которых неочевидна для общественных контролеров, или характеристики которых кажутся им излишними.

Какие полномочия есть у общественных контролеров?

Несмотря на довольно обширный перечень полномочий «общественников», приведенный в ч. 3 ст. 102 Закона № 44-ФЗ, особого внимания заказчиков заслуживают два из них.

Во-первых, согласно п. 4 ч. 3 ст. 102 Закона № 44-ФЗ общественные контролеры вправе обращаться в уполномоченные государственные и муниципальные органы с инициативой о проведении контрольных мероприятий. Согласно п. 1 ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ обращение общественного контролера является основанием для проведения внеплановой проверки уполномоченным государственным (муниципальным) органом. Чаще всего обжалуются положения документации о закупке в части неправильного формирования лотов и установления неправомерных требований к предмету закупки.

Рассмотрение обращений «общественников» осуществляется в том же порядке, что и по жалобам участников закупки. Если обращение не соответствует требованиям, предъявляемым к жалобе ст. 105 Закона № 44-ФЗ (например, в части сроков подачи или содержания), оно все равно является основанием для проведения внеплановой проверки как «информация о нарушении законодательства» (п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).

Во-вторых, общественные организации вправе направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов (п. 2 ч. 3 ст. 102 Закона № 44-ФЗ). Такие запросы рассматриваются заказчиками в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Обратите внимание, что за нарушение установленных сроков предоставления информации общественным контролерам предусмотрена административная ответственность в размере от одной до трех тыс. руб. (ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях). На практике заказчики сталкиваются со злоупотреблениями общественными контролерами правом на доступ к интересующей их информации.

Например, иногда от заказчиков требуют не просто предоставления «информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов» (как предусмотрено в законе), а направления в адрес заявителя копий всех заявок на участие в закупке, копий приемо-сдаточной документации по контракту, актов ввода оборудования в эксплуатацию, технической документации на медтехнику, документов, подтверждающих обучение сотрудников заказчика работе с поставленным по контракту оборудованием, а также заверенных копий иных документов, составленных заказчиком и (или) участников закупки (поставщиком) в ходе закупки и исполнения контракта. Как следует реагировать на подобные требования?

Необходимо дать ответ по существу интересующей общественных контролеров информации, а в отношении предоставления копий документации можно как удовлетворить их требование, так и отказать.

При отказе рекомендуется указать в письменном ответе, что «в соответствии с п. 4 ч. 1 и ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, которому поступило обращение, дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов за подписью уполномоченного лица. Предоставление копий или оригиналов каких-либо документов по запросам граждан или общественных объединений указанным законом не предусматривается».

Также встречаются ситуации, когда документы, связанные с проведением закупок или с исполнением контрактов, запрашиваются у заказчиков общественными объединениями со ссылкой на Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Закон № 212-ФЗ).

Это требование неправомочно, поскольку правом на запрос документов по Закону № 212-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 10, п. 2 ч. 5 ст. 16, ч. 6 ст. 20) обладают «субъекты общественного контроля» (ч. 1 ст. 9 Закона № 212-ФЗ), к которым общественные объединения не относятся.

Ведомственный контроль

Статья 100 Закона № 44-ФЗ предписывает всем государственным органам, внебюджетным фондам, муниципальным органам осуществлять контроль за закупками подведомственных им заказчиков.

Порядок ведомственного контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях определяется администрациями субъектов РФ и местными администрациями. На федеральном уровне действуют Правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденные постановлением Правительства РФ от 10.02.2014 № 89.

В целом полномочия ведомственных контролеров не подкреплены мерами административной ответственности за невыполнение их требований (например, за непредставление истребованных контролерами документов или неисполнение плана устранения нарушений).

Впрочем, если заказчик будет препятствовать деятельности ведомственных контролеров, по результатам проверки руководитель заказчика может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

Кроме того, в практике встречались случаи, когда неэффективное расходование средств в рамках закупок влекло сокращение финансирования бюджетного учреждения в последующем финансовом периоде (например, ввиде отмены или уменьшения размера целевых субсидий).

Внутренний контроль

Частью 1 ст. 101 Закона № 44-ФЗ установлена обязанность заказчика осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Контроль подразумевает не только проверку соответствия поставленных товаров требованиям к ним, указанным в контракте, но и соблюдения поставщиком всех условий контракта в ходе его исполнения (даже не связанных с оценкой соответствия поставленных товаров техническому заданию).

Например, в контракте могут быть предусмотрены обязанности поставщика по обучению сотрудников заказчика работе с оборудованием, по консультированию заказчика в течение определенного срока после поставки, гарантийные обязательства и т.д.

Напомним, что в ч. 6 ст. 34 Закона № 44-ФЗ установлена обязанность заказчика в случае просрочки исполнения поставщиком обязательств, предусмотренных контрактом (в т. ч. гарантийных), а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком обязательств, предусмотренных контрактом, рассчитать и направить поставщику требование об уплате неустоек (штрафов, пеней). Это требование распространяется на все контракты и все обязательства, установленные в контрактах.

В Методических рекомендациях по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 21.03.2014 № 15К (961)), прямо указано, что при проверке заказчика контрольно-счетными органами оценке подлежит, помимо прочего, система контроля в сфере закупок, осуществляемого заказчиком (п. 2.5).

При этом, по мнению Счетной палаты РФ, в минимальный набор документов, который должен быть у объекта аудита (заказчика), входит «документ, регламентирующий проведение контроля в сфере закупок, осуществляемого заказчиком».

Справедливости ради, следует отметить, что самим Законом № 44-ФЗ утверждение данного документа заказчиками не предусмотрено. Тем не менее, позиция Счетной палаты РФ вполне логична.

С целью обеспечения надлежащего внутреннего контроля заказчикам целесообразно разработать собственный порядок контроля за исполнением контракта, предусматривающий распределение между структурными подразделениями обязанностей по проведению экспертизы и приемке товаров (работ, услуг), их оплате и ведению претензионной работы с поставщиком.

Новые не вступившие в силу редакции статьи отсутствуют.

Граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее - общественный контроль) в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.

Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям настоящего Федерального закона;
4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом;
5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;
6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.