Контроль за государственным имуществом. Понятие государственного имущества, государственное имущество в россии, органы власти, осуществляющие управление им и принципы его разграничения между различными уровнями

(t-tср)(Yt-Yср)

Юрченко Д.C.

Магистрант, Финансовый университет при Правительстве РФ, Факультет менеджмента

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Аннотация

Российская экономика на сегодняшний день имеет следующую структуру собственности: казенные, государственные унитарные предприятия и учреждения, акционерные общества с государственным участием, частные предприятия и фирмы.

Деятельность государственных предприятий часто оказываются неэффективной, и механизм государственного контроля требует радикальной реформы. В результате, государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять эффективный контроль над своим имуществом.

В конечном итоге это влияет на низкий уровень производства и доходов, что приводит к серьезным социальным конфликтам. Отсюда следует, что реформа системы управления государственной собственностью и качественное изменение правовых основ контроля управления государственной собственностью является важной и актуальной экономической целью.

Ключевые слова : собственность, контроль, государство, право.

Yurchenko D.S.

Master student, Financial University under the Government of Russian Federation

LEGAL REGULATION OF STATE PROPERTY CONTROL

Abstract

Today the Russian economy has the following structure of ownership: state-owned unitary enterprises and institutions, joint stock companies with state participation, private enterprises and firms.

The activities of state-owned enterprises are often ineffective, and the mechanism of state control requires radical reform. As a result, the state is often unable to implement effective control over its assets.

This phenomenon lowers the level of production and income which leads to serious social conflicts. So managerial reform of state property and a qualitative change in the legal framework of the control of state property management is an important and urgent economic goal.

Keywords : property, control, state, law.

Государственная собственность – один из основополагающих элементов экономической системы РФ. Однако сама по себе государственная собственность не имеет никакого экономического смысла без эффективной системы управления и контроля.

Конституция РФ 1993 года закрепила создание в России специализированного органа для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ, для этого Совет Федерации и Государственная Дума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Такой закон появился 11 января 1995 г., федеральный закон N 4-ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”, позднее был принят от ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ. “О Счетной палате Российской Федерации”.

Создание других контрольных органов действующая Конституция РФ не предусматривает. Кроме того, важно помнить, что различия в правовом статусе органов государственной власти отчасти предопределены формой акта, этот статус определяющего, и правовым статусом издавшего этот акт органа. Создаваемая Федеральным Собранием РФ, Счетная палата РФ является единственным контрольным органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов.

Важнейшей предпосылкой объективности и эффективности любого контроля является независимое положение осуществляющего его субъекта. Статья 3 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации” гласит, что Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию. Термин “подотчетный” в данном случае не указывает на несамостоятельность или какую-либо зависимость Счетной палаты РФ от Федерального Собрания РФ.

Государственный контроль – часть госуправления, и его эффективность прямо влияет на результаты социально-экономического развития. В этом плане закон о Счетной палате должен замкнуть и обеспечить устойчивость нового, более эффективного и конкурентоспособного контура управления страной.

Счетная палата наделяется правом осуществлять новые виды государственного аудита. Наиболее актуальным является аудит эффективности, который предлагает не только проверку степени достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их полному достижению.

Однако нужно играть и на опережение, то есть оценивать обоснованность механизмов реализации и ресурсного обеспечения госпрограмм, а также их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики. Это – стратегический аудит. Он направлен на то, чтобы дать комплексную оценку качества разработки государственных проектов и программ, их реализуемости и результативности. При этом анализ осуществляется на всех стадиях их реализации – от стадии планирования до проведения оценки общественно значимых результатов.

Счетная палата получает функции по контролю и оценке эффективности предоставления налоговых льгот и преимуществ, бюджетных кредитов и законности предоставления госгарантий и поручительств. Кроме того, палата наделяется определенными полномочиями по обеспечению мер по противодействию коррупции, в том числе в сфере госзакупок.

В функции Счетной палаты, как и прежде, входит, например, государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений. Но, кроме того, ведомство будет еще и готовить предложения по формированию системы ключевых национальных показателей, которые определяют уровень и качество социально-экономического развития страны. Среди функций ведомства теперь прямо называется и оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами для обеспечения безопасности и социально-экономического развития страны. Подробно расписаны и виды аудита, который использует в своей деятельности Счетная палата: финансовый, эффективности и стратегический, и сказано, для чего используется тот или иной вид контроля. Перечислены методы, которые использует в контрольной и экспертно-аналитической работе Счетная палата: проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Сказано, чем именно один метод отличается от другого.

Федеральное законодательство предоставляет лишь минимальное и недостаточное регулирование правового статуса и деятельности региональных контрольно-счетных органов в России. В связи с этим основное развитие правового регулирования государственного аудита и региональных контрольно-счетных органов происходит в России на региональном уровне.

Рассмотрим правовой статус региональных КСП на примере КСП г. Москвы.

Деятельность контрольно-счетных органов всех уровней публичного управления в России можно определить как «публичный аудит», а применительно к деятельности государственных контрольно-счетных органов – государственный аудит. При этом государственный аудит представляет собой аудиторскую и иную контрольную деятельность специально созданных органов государства – контрольно-счетных органов, по осуществлению гласного независимого априорного и апостериорного контроля состояния публичных ресурсов, включая общественные финансы и имущество, а также управленческих решений, являющихся основой для получения и распоряжения этими ресурсами, – и направленную на улучшение государственного и иного публичного управления ими.

Ч. 1 ст. 1 Закона города Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» определяет Палату как орган «внешнего государственного финансового контроля», созданный Московской городской думой в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и ей подотчетный.

Палата создается Московской городской думой и ей подотчетна, но действует, исходя из принципа независимости (ст. 3 Закона), и является не только самостоятельным юридическим лицом, но и «обладает организационной и функциональной независимостью в пределах компетенции, установленной федеральным законодательством и законодательством города Москвы» (ч. 3 ст. 1 Закона).

Закон предусматривает и оборотную сторону независимости Палаты – механизмы реализации ее демократической подотчетности. Это проявляется и в закреплении принципа подотчетности Палаты Московской городской думе в ч. 1 ст. 1 Закона, и в закреплении среди ее задач такой задачи, как «представление Московской городской думе и мэру Москвы информации о результатах проведенных контрольных мероприятий в установленном настоящим Законом порядке, информирование городского сообщества о деятельности Контрольно-счетной палаты» (п. 5 ст. 2 Закона), и в требовании о ежегодном предоставлении Московской городской думе отчета о деятельности Палаты (ст. 5, 16 Закона).

Определив Палату в качестве органа внешнего государственного финансового контроля, ч. 1 ст. 1 Закона предусматривает, что «для осуществления контроля за формированием и исполнением бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы Контрольно-счетная палата также обладает полномочиями по контролю за правомерностью и эффективностью управления собственностью города Москвы».

Такая формулировка позволила вписать концепцию контроля за правомерностью и эффективностью управления собственностью г. Москвы со стороны Палаты в рамки реализации ее конституционно-правовой цели, закрепленной в ч. 5 ст. 31 Устава города Москвы, предусматривающей осуществление Палатой контроля за формированием и исполнением бюджета г. Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда г. Москвы. Соответственно, ч. 1 ст. 1 Закона позволила прямо закрепить в п. 2 ст. 2 Закона такую задачу Палаты, как «контроль правомерности, результативности и эффективности… управления собственностью города Москвы». Для выполнения этой задачи в ст. 17 Закона Палата наделена такими полномочиями в области контроля за управлением собственностью г. Москвы, как проведение экспертиз проектов законов и иных нормативных правовых актов г. Москвы, связанных с формированием и использованием объектов собственности г. Москвы, проведение проверок и обследований правомерности и эффективности управления и распоряжения объектами собственности г. Москвы, а также проведение проверок и обследований состояния и использования объектов имущественной казны, поступления в бюджет г. Москвы доходов от использования объектов имущественной казны г. Москвы и расходования средств бюджета г. Москвы на ее содержание.

В ст. 18 Закона указаны четыре вида контрольных мероприятий Палаты: проверка, обследование, экспертиза и мониторинг.

При проведении проверки осуществляется оценка правомерности и эффективности формирования и исполнения бюджета г. Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда г. Москвы, использования объектов собственности г. Москвы или внутригородских муниципальных образований. Проверка может проводиться в контролируемой организации. По результатам проверки составляется отчет.

При проведении экспертизы Палатой осуществляется оценка (анализ)

проекта правового акта в части правомерности и эффективности предлагаемых норм и правил или конкретных решений по вопросам, связанным с формированием и исполнением бюджета г. Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда г. Москвы, использованием объектов собственности г. Москвы. Результаты экспертизы оформляются в виде заключения.

Необходимо отметить, что мониторинг впервые закреплен в законодательстве г. Москвы и, как показала практика работы Палаты в 2009–2010 гг., является оптимальным способом осуществления оперативного контроля за исполнением бюджета. Мониторинг осуществляется ежемесячно, и по его результатам составляется аналитическая записка.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества;

Контроль за деятельностью акционерного общества с государственным участием осуществляется на основании ФЗ «Об акционерных обществах» N 208 и ФЗ «О Счетной Палате РФ».

Для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества общим собранием акционеров в соответствии с уставом общества избирается ревизионная комиссия (ревизор) общества. Порядок деятельности ревизионной комиссии (ревизора) общества определяется внутренним документом общества, утверждаемым общим собранием акционеров. Проверка (ревизия) финансово-хозяйственной деятельности общества осуществляется по итогам деятельности общества за год, а также во всякое время по инициативе ревизионной комиссии (ревизора) общества, решению общего собрания акционеров, совета директоров (наблюдательного совета) общества или по требованию акционера (акционеров) общества, владеющего в совокупности не менее чем 10 процентами голосующих акций общества.

По итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности общества ревизионная комиссия (ревизор) общества или аудитор общества составляет заключение, в котором должны содержаться:

Подтверждение достоверности данных, содержащихся в отчетах, и иных финансовых документов общества;

Информация о фактах нарушения установленных правовыми актами Российской Федерации порядка ведения бухгалтерского учета и представления финансовой отчетности, а также правовых актов Российской Федерации при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Для устранения недостатков действующего законодательства необходимо принять самостоятельный федеральный закон об управлении государственной собственностью, в котором бы получили отражение следующие вопросы:

Закреплено легальное определение понятия управления государственной собственности, поскольку существующие сегодня дефиниции, даваемые на региональном уровне, далеки от совершенства,

В связи с тем, что необходимым условием функционирования системы управления государственной собственностью в заданных параметрах является действенный контроль за этими процессами, необходимо создать правовые основы для его осуществления.

В целях эффективности управления в рассматриваемой сфере видится важным принятие специализированных нормативных правовых актов, подчеркивающих специфику статуса организационно-правовых форм юридических лиц, принадлежащих государству, а также особенности их структуры и деятельности.

Литература

Конституция Российской Федерации принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Российская газета. 1993 г.
Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации” от 5 апреля 2013 г. № 41 // Российская газета. 2013 г.
Закона города Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы»// База «Консультант»;
Там же;
Постановление правительства Российской Федерации “О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом” от 5 июня 2008 № 432 // Российская газета. 2008 г;
Федеральный закон “Об акционерных обществах” от 26 декабря 1995 № 208 // Российская газета. 1995 г.

Введение…………………………………………………………………….3 Глава 1 Понятие и сущность государственного управления……………5 Глава 2 Государственный финансовый контроль………………………13 Заключение………………………………………………………………..18 Список используемой литературы……………………………………….19

Введение

Государственный контроль - один из форм реализации общегосударственной власти, обеспечивающий выполнение законов и иных законных актов, выпускаемых органами государства. Государственный контроль исполняется разными органами. Традиционно контрольные функции существовали сконцентрировано в главном у парламентов, но в последние десятилетия во многих государствах получили распространение внепарламентские, но функционирующие от имени парламента контрольные инстанции, увеличилась количество и значимость организаций административной юстиции. В абсолютно всех странах обширными правами контроля обладают министерства финансов. В Российской Федерации в наше время формируется следующая концепция организаций государственного контроля: - конституционный надзор возлагается на конституционный суд; - экономический контроль - на Счетную палату (наравне с Минфином и ЦБ); - надзор за соблюдением прав лица - на Уполномоченного по правам человека; - парламентский контроль (в обстоятельствах ограниченных Конституцией Российской Федерации возможностей) исполняют палаты ФС и парламентские комиссии по расследованию; - президентский надзор по вертикали исполнительной власти - контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации; - ведомственный и межведомственный контроль - специальные контрольно-инспекционные органы Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, межведомственные комиссии; - надзор за соблюдением избирательных прав людей - ЦИК совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. В настоящее время остается актуальным вопрос государсвтенного контроля в имущественном обороте. Целью работы является изучение основных способов государственного контроля. Для достижения цели необходимо решить следующие зада: 1. Раскрыть понятие государственного контроля. 2. Выявить сущность государственного контроля. 2. Охарактеризовать основные способы государственного контроля в имущественной сфере. Предметом изучения являются способы государственного контроля. Объектом работы является государственный контроль в имущественном обороте. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы.

Заключение

Таким образом, возможно, отметить последующие особенности государственного контроля как государственно-правовой категории. Государственный надзор является одной из конфигураций общегосударственной работы наравне с законодательной и судебной. Сутью правительственного контролирования, отличающей от иных типов общегосударственной работы считается то, что оно заключается в выполнении законов и установленных в согласовании с ними других нормативных законных действий. Государственный контроль носит непосредственно деятельный вид, то есть в ходе его реализации непосредственно реализуются функции страны в разных областях: общественно-политических, хозяйственных, общественных и иных. Содержание государственного контроля состоит в исполнении его субъектами нормативно конкретных вопросов и функций посредством применения государственно-властных возможностей, которыми субъекты государственного управления одарены законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Субъектами, исполняющими государственный надзор, являются Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и аппараты исполнительной власти, а кроме того ряд иных государственных организаций, в частности органы военного управления, имеющие определенную законом и другими нормативными правовыми актами компетенцию, нацеленную на реализацию законов и других нормативных правовых актов в определенных сферах общегосударственной жизни. Государственный надзор является видом общегосударственной работы, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все без исключения субъекты исполнительной власти считаются органами государственного управления.

Список литературы

1. Конституция Российской федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. (ред. от 14.11.2017) 3. Федеральный закон от 14.11.2017 N 315-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2018 году» (принят ГД ФС РФ 25.10.2017). 4. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ (с изменениями, вступившими в силу с 30.10.2017) 5. Андреев А.Г. Государственный финансовый контроль в России. М.: Счетная палата Российской Федерации, 2014. - 140с. 6. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ, 2015. - 551с. 7. Гневко В.А. Государственное и муниципальное управление. СПБ.: “Бизнес центр”, 2014. - 350с. 8. Бабич, А.М. Государственные и муниципальные финансы / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. - М.: Юнити-Дана, 2009. - 687 c. 9. Валюта и таможня. Таможенно-банковский контроль. Ввоз и вывоз валюты. - М.: Центр экономики и маркетинга, 2008. - 216 c.. 10. Государственный контроль / Коллектив авторов. - М.: Книга по Требованию, 2012. - 408 c. 11. Государственный контроль над экономикой: Сборник статей Серия: Государство и экономика / коллектив авторов А. Агапов и др. - Москва: ИЛ, 2000. - 319 c. 12. Журнал учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля. - М.: ДЕАН, 2010. - 943 c. 13. Иванюженко, А. Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль / А.Б. Иванюженко. - М.: Нестор-История, 2010. - 398 c. 14. Керимов, В.Э. Бюджетирование и внутрихозяйственный контроль в торговле: моногр. / В.Э. Керимов, Д.С. Аболенский, П.В. Селиванов. - М.: Эксмо, 2006. - 224 c. 15. Сабитова, Н.М. Государственный финансовый контроль / Н.М. Сабитова. - М.: НАЦИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ООО Москва, 2009. - 512 c. 16. Хаменушко, И.В. Валютный контроль в РФ / И.В. Хаменушко. - М.: ФБК-Пресс, 2001. - 480 c. 17. Информационная статья: Доклад о результатах за 2012 год и основных направлениях деятельности на 2013 - 2016 гг. Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2012 году. 18. Статья: Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации за 2012 год 19. Сведения о результатах исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее тер¬риториальными органами государственной функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере за первое полугодие 2013 года / Росфиннадзор от 04.07.2017 20. Российская система государственного контроля в сфере экономической деятельности и основные модели ее развития / Институт государства и права РАН 2.03.2016

В сложившейся социально - экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны.

В настоящий момент ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Государственная политика преследует следующие цели:

Увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

Оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

Вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

Использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

Повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово - экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи в виде:

Полной инвентаризации объектов государственной собственности, разработки и реализации системы учета этих объектов и оформление прав на них;

Повышения эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;

Классификации объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

Оптимизации количества объектов управления и перехода к по объектному управлению;

Определения цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

Обеспечения прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

Обеспечения контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, где под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании;

Обеспечения поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Таким образом, задачи реализации данной концепции управления федеральной собственности являются приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти.

Также устанавливаются меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект, при этом должны соблюдаться основные принципы управления государственным имуществом.

Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства таких элементов, как: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих и соблюсти такой принцип управления как обеспечение профессионализма управления.

Т. е. принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются применительно ко всем объектам управления, особенно к таким как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в федеральной собственности, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость и определяются в следующей логической последовательности:

оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы);

постановка целей и задач управления;

контроль эффективности управления.

Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Особенностью института государственной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности охватывает нормы конституционного, гражданского права, и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Деление публичной собственности на государственную и муниципальную было установлено еще Законом РСФСР «О собственности в РСФСР». Однако с учетом действовавших параллельно этому закону Основ гражданского законодательства собственность не разделяли на государственную и муниципальную, и понимание того, что муниципальная собственность не является собственностью государственной, не сразу пришло к практикующим юристам, да и к судьям, рассматривающим арбитражные споры.

Разграничение собственности на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.

Проблема разделения государственной собственности разрешена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" от 25.02.98 № 8.

Пункт 3 Постановления предусматривает, что субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I.

Таким образом, арбитражные суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять напрямую постановление ВС РФ om 27.12.91 № 3020-I.

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его отдельных положений.

В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению к объектам исключительно федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

Если же принять второе, то к объектам исключительно федеральной собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95.

Вопросы о том, к какому уровню собственности относятся памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности.

Следует отметить, что в настоящее время принято несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории и культуры местного значения, по конкретным делам.

Вывод о том, что объекты историко-культурного наследия местного значения не относятся к исключительно федеральной собственности, содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/98, которым отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской области.

Таким образом, можно говорить о том, что в настоящее время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит к федеральной собственности лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной собственностью.

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации.

Таким образом, применительно к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить в настоящее время вопрос о передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

В заключение необходимо признать, что проблема разграничения публичной собственности может быть разрешена в будущем двумя способами:

Совершенствованием нормативной базы (необходимо, в частности, принятие федерального закона, предусмотренного пунктом 5 статьи 214 ГК РФ);

Совершенствованием судебной практики посредством достижения ее единообразия и точного соответствия законодательству.

Метод принуждения хозяйствующего субъекта, при котором соблюдается оговоренные заранее и зафиксированные в документах нормы, правила и требования, называются нормативно-методическим регулированием системы управления.

Деятельность объектов, находящихся в государственной собственности, регламентируется экологическими, социальными и антимонопольными нормами, а также нормативами, отражающими эффективность их работы: рентабельность, рыночная капитализация (стоимость) объекта и другие конкретные показатели, отражающие результативность.

Нормативы эффективности управления должны обеспечить:

ь сравнимость достигнутых показателей и на этой базе конкурсность в управлении;

ь прозрачность системы учета расходов на управление и доходов от эксплуатации собственности;

ь привлечение профессиональных управляющих на конкурсной основе, в том числе из других регионов страны и из-за рубежа;

ь ответственность управляющих, в том числе материальную, за результаты управления имуществом, закрепленную в соответствующих договорах.

В отраслевом разрезе (промышленность, в том числе ВПК, строительство, комплекс жизнеобеспечения, научно-исследовательские организации, образовательные и медицинские учреждения) необходимо разработать:

ь нормы допустимого предельного расхода ресурсов на содержание государственной собственности (вода, тепло, газ, эксплуатационные расходы) с доведением их до значений, принятых в мировой практике. Эти расходы составляют порядка 40 % расходов областных бюджетов и в несколько раз превышают сравнимые показатели в развитых странах с аналогичным климатом;

ь минимально приемлемые отчисления в бюджет и внебюджетные фонды, приходящиеся на 1 кв.м. используемой площади;

ь объем производства товаров, предоставленных услуг в расчете на 1 кв.м. площади.

Необходимо связать достижение значений перечисленных нормативных показателей с размером арендной платы, взимаемой за помещения и землю, а также с предоставлением налоговых льгот и других форм поддержки предпринимательской деятельности.

Внедрение в практику нормативов эффективности позволит добиться сравнимости достигнутого уровня хозяйствования объектов однопрофильной деятельности, выявит резервы и позволит наметить пути их использования.

Проведение конкурсов управляющих и специализированных фирм по управлению собственностью на основе нормативов эффективности обеспечит выбор лучших управляющих.

Применительно к государственным унитарным предприятиям (ГУПам) в настоящее время применяются следующие нормативно-методические подходы:

1) Утверждены критерии сохранения ГУПов в существующей организационно-правовой форме:

ь использование имущества, запрещенного к приватизации, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализация иных стратегических интересов РФ;

ь осуществление деятельности, направленной на решение социальной задачи реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам путем ограничения прибыльности;

ь эксклюзивная разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов РФ и обеспечивающих национальную безопасность;

ь производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

ь осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

2) Разработаны алгоритмы работы по реформированию ГУПов и системы управления ими (Приложение 2).
3) Правительство РФ Постановлением № 228 от 10 апреля 2002 г. определило Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных ГУПов.

В целях организации контроля за эффективностью деятельности ГУПов правительством утвержден Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, который обязывает руководителей предприятий ежеквартально представлять отчет о работе предприятия по установленной форме в Минимущество России и отраслевой орган исполнительной власти параллельно. В первом разделе отчета наряду с общими данными о предприятии должны быть указаны:

ь вышестоящий отраслевой орган управления;

ь данные о внесении сведений об имуществе предприятия в Реестр федеральной собственности; кроме того,

Из отчета можно узнать о прибылях и убытках, кредиторской и дебиторской задолженности, показателях рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости, основных средствах и стоимости чистых активов предприятия. Помимо этого, отчет должен содержать информацию о проданном в течение отчетного периода и неиспользуемом недвижимом имуществе, а в случае наличия признаков банкротства руководитель предприятия обязан также сообщить важную для собственника информацию о характере этих признаков и мерах, принятых руководителем для финансового оздоровления предприятия.

Предусматривается, что при наличии у унитарного предприятия дочерних предприятий контролирующим органам в качестве приложения к отчету направляются также сводная бухгалтерская отчетность и справка об участии в дочерних предприятиях и иных хозяйственных обществах. Кроме того, руководитель предприятия ежеквартально, одновременно с представлением годового отчета, обязан представлять в те же органы сведения об участии предприятия в уставных капиталах иностранных юридических лиц и доклад об организационной и финансово-хозяйственной деятельности предприятия, содержащий информацию, например, по следующим вопросам:

ь реализация мероприятий по улучшению качества и конкурентоспособности продукции предприятия;

ь достижение утвержденных основных экономических показателей деятельности предприятия;

ь использование недвижимого имущества в целях получения дохода, а также прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;

ь программа деятельности предприятия на очередной год (Приложение 4).

Представляемые руководителями отчеты и проекты программ деятельности должны быть предметом анализа и обобщения как органов отраслевого управления, так и органов по управлению имуществом. Поэтому правительство обязало федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), рассматривать перечисленные выше материалы с помощью специальных комиссий. В состав таких комиссий с правом решающего голоса должны входить представители Минимущества, Минэкономразвития, при необходимости -- Минфина, МНС, МВД России. Комиссии ежегодно в установленном порядке осуществляют анализ эффективности деятельности предприятия, привлекая при необходимости специализированные организации, устанавливают показатели экономической эффективности для предприятий и определяют размер (долю) прибыли, подлежащую перечислению в бюджет. Информация о результатах анализа по каждому предприятию направляется в Минимущества России для обобщения и в отраслевые министерства для утверждения показателей.

Естественно, возникает вопрос: распространяется ли изложенный порядок отчетности на руководителей дочерних унитарных предприятий?

Действующие нормативные акты не дают на него прямого ответа. Однако, учитывая характер функций, осуществляемых в процессе контроля за финансово-хозяйственной деятельностью дочернего предприятия, можно сказать, что эти предприятия должны представлять такую же отчетность непосредственно отраслевым органам управления и Минимуществу России (ФАУФИ). Вместе с тем основное предприятие, утверждая устав дочернего, вправе установить его обязанность представлять ему информацию по форме и в порядке, описанным выше, поскольку основное предприятие обязано представлять сводную бухгалтерскую отчетность. Итоги финансово-хозяйственной деятельности дочерних предприятий также должны стать предметом контроля и анализа отраслевого органа управления, потому что эти предприятия составляют часть отрасли или сферы управления, за координацию и регулирование деятельности которой отвечают федеральные органы исполнительной власти.

Чтобы обеспечить возможность более углубленного анализа финансово-хозяйственной деятельности наиболее значимых унитарных предприятий, правительство установило обязательность ежегодных аудиторских проверок. Такой проверке подлежат федеральные ГУПы при наличии одного из следующих финансовых показателей их деятельности:

ь объем выручки от реализации продукции (работ, услуг) за год должен превышать в 500 тыс. раз установленный законом минимальный размер оплаты труда (МРОТ);

ь сумма активов баланса должна превышать на конец отчетного года в 200 тыс. раз установленный законом МРОТ.

Копия аудиторского отчета в обязательном порядке должна направляться отраслевому органу управления и Минимуществу России для анализа.

Такие аудиторские проверки должны проводить не любые, а только уполномоченные аудиторские организации, отобранные на конкурсной основе.

Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2002 г. № 409 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» были утверждены Правила проведения конкурса по отбору таких аудиторских организаций.

Организатором конкурса является орган управления предприятия, подлежащего обязательному аудиту. Установлено, что отчет о проведении обязательного аудита ФГУПов представляется аудитором в Минимущества не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

В целях сопоставимости результатов аудиторских проверок Минимуществу Росси по согласованию с Минфином поручено утвердить типовое техническое задание на проведение обязательного аудита.

Следует отметить еще одну сторону контроля за финансовым состоянием предприятия.

В настоящее время очень остро стоит проблема банкротства предприятий, жестокие споры возникают по поводу недостатков и достоинств законодательства в данной области. Однако при этом совершенно упускается вопрос о роли отраслевого управления. Между тем порядок отчетности предприятий и анализа их деятельности, рассмотренные выше, со всей очевидностью показывают, что использование отраслевыми министерствами, да и органами по управлению имуществом всех представленных собственником прав по регулированию деятельности подведомственных организаций должно привести к исключению случаев банкротства унитарных предприятий либо по крайней мере сделать их единичными.

Значительная ответственность министерств за деятельностью ГУПов связана с тем, что именно они утверждают показатели экономической эффективности. Для создания единой информационной основы, которая должна содержать сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии предприятий, а также для реализации мер, направленных на повышение эффективности функционирования федеральных ГУПов, правительством введен реестр этих показателей (он используется для оценки эффективности не только ГУПов, но и тех ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности) (Приложение 5).

Минэкономразвития России, Минимущества России, МНС России пришли к заключению, что показателями работы унитарных предприятий, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности, должны быть следующие:

ь выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей);

ь чистая прибыль;

ь сумма прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет;

ь стоимость чистых активов.

В целом реестр показателей ведет Минимущество России, на которое, помимо этого, возложены обязанности по методическому и программному обеспечению работ, связанных с ведением этого реестра, организация защиты информации и контроль за ведением отраслевых и территориальных баз данных.

Реестр предназначен для решения следующих задач:

ь сбор данных о показателях;

ь анализ и утверждение величин этих показателей;

ь оценка достижения унитарными предприятиями утвержденных величин показателей экономической эффективности;

ь оценка эффективности управления унитарными предприятиями, определение мер по повышению эффективности управления;

ь составление прогноза поступлений в бюджет.

На основании данных прибыльности ГУПов в 1999-2002 гг. рассчитаем ожидаемую прибыль в 2003, 2004 гг:

I. Метод Ирвина:

Аномальные наблюдения отсутствуют.

II. Метод проверки разностей средних

тренд существует.

III. Сглаживание с помощью простой скользящей средней

IV. Построение точечного прогноза

Глава III. Совершенствование управления государственной собственностью

управление государственный собственность