Научные статьи про проблемы опеки и попечительства. Правовые проблемы прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними

Выпускная квалификационная работа

"Опека и попечительство над несовершеннолетними: отдельные сложные правовые вопросы"

Введение

Глава 1. Опека и попечительство над несовершеннолетними: понятие, цели, значение

1.1 Понятие, цели и основные задачи опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.2 Виды и формы опеки и попечительства над несовершеннолетними

Глава 2. Субъекты института опеки и попечительства несовершеннолетних

2.1 Несовершеннолетние как субъекты института опеки и попечительства

2.2 Органы опеки и попечительства: понятие и функции

2.3 Правовой статус опекунов и попечителей несовершеннолетних

Глава 3. Порядок установления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними

3.1 Установление опеки и попечительства над несовершеннолетними

3.2 Прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность исследования. Одним из приоритетных направлений государственной политики, определяющей в настоящее время административные и экономические реформы, является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося общества.

В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, имеет очень большое значение. В ст.20 Конвенции о правах ребенка, к которой Россия присоединилась в 1990 г., записано, что государства, подписавшие ее, в том числе и Россия, берут на себя обязательство, согласно которому "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством".

Основной целью Федеральной целевой программы "Дети России" на 2007 - 2010 гг. является "создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей. государственная поддержка детей, находящихся в трудной жизненной ситуации".

Не так давно прошел 2008 год, объявленный в России годом семьи, в течение которого было много сделано и в теоретическом и в практическом плане. Достаточно символичным является и тот факт, что один из самых важных актов в области защиты законных интересов несовершеннолетних принят именно в 2008 году.

В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. В поддержке государства и социальных органов нуждаются не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети из семей, которые кажутся вполне благополучными. Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, необходимо более активно, проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей.

Состояние научной разработанности проблемы. Много лет занимались проблемами опеки и попечительства Александров И.Ф., Барков А.В., Кирилловых А.А., Яковлева Н.В. Изучением сиротства, как социального явления занимались и ученые нашей страны, и зарубежные специалисты. Большой вклад в разработку проблем опеки и попечительства внесли Михеева Л. Ю, Михайлова И.А., Черемухина Ю., Фетисова О.В., Нечаева А.М., Шерстнева Н.С. и другие.

Объектом исследования является правовой институт опеки и попечительства. Предмет исследования: сложные правовые вопросы опеки и попечительства над несовершеннолетними.

Целью выпускной квалификационной работы является анализ сложного правового института опеки и попечительства над несовершеннолетними в Российской Федерации.

В соответствии с целью в процессе исследования были сформулированы и решены следующие задачи:

Раскрыть сущность и содержание опеки и попечительства над несовершеннолетними

Провести классификацию по видам и формам опеки и попечительства над несовершеннолетними

Проанализировать субъектный состав опеки и попечительства несовершеннолетних

Вывести особенности порядка установления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними

Исследовать наиболее проблемные и сложные вопросы опеки и попечительства.

Гипотеза исследования. С принятием федерального закона "Об опеке и попечительстве" произошло необходимое совершенствование и доработка законодательства, которая хотя и привела к появлению множества новелл в социальном законодательстве, значительно улучшающих регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними, однако, не по всем вопросам является логически обоснованной и детально продуманной и, вследствие чего, требуется тщательная доработка действующего законодательства об опеке и попечительстве.

При написании работы, раскрывая тему по данному вопросу, использовался метод качественного анализа научной литературы и законодательства в области опеки и попечительства над несовершеннолетними, а так же статистический анализ выявления и устройства детей и подростков, оставшихся без попечения родителей.

Данная работа имеет следующую структуру: состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников литературы. В первой главе уделяется внимание формулированию понятия, а так же исследованию целей и задач опеки и попечительства. Затем автор останавливается на классификации видов и форм опеки и попечительства над несовершеннолетними. Во второй главе рассмотрены правовые статусы субъектов института опеки и попечительства несовершеннолетних. Третья глава посвящена анализу порядка установления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними. В заключении представлены итоговые выводы по всей теме исследования.

Глава 1. Опека и попечительство над несовершеннолетними: понятие, цели, значение

1.1 Понятие, цели и основные задачи опеки и попечительства над несовершеннолетними

Каждый ребенок согласно ст.54 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ) имеет право жить и воспитываться в семье. "Жизнь ребенка в семье предпочтительна со всех точек зрения. Конечно, "имеется в виду семья, - правильно уточняет А.М. Нечаева, - не приносящая вреда воспитанию несовершеннолетнего". Но это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав, и тогда ребенок остается вне семьи, без попечения родителей. В случае, когда ребенок лишился родительского попечения, необходимо создать условия, при которых он может оказаться в нужной для своего полноценного развития атмосфере семьи, близкой к атмосфере семьи кровных родителей.

В полном соответствии с нормами международного права в ст.1 СК РФ провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Российский законодатель выделяет в ст.123 СК РФ такие правовые формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

) усыновление (удочерение);

) передача под опеку или попечительство;

) приемная семья;

) патронатная семья;

) при отсутствии вышеперечисленных возможностей, устройство в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов

Что же такое опека и попечительство над несовершеннолетними? В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако, автор настоящей работы разделяет точку зрения Ершовой Н.М., которая определяет опеку и попечительство как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.

Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных.

Однако между опекой и попечительством существуют и определенные различия. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Попечитель же является лишь помощником своего подопечного. Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, с 14-ти до 18-ти лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство.

Институт опеки и попечительства над несовершеннолетними регулируется нормами гражданского и семейного права. Однако если Гражданский кодекс Российской Федерации (далее ГК РФ) определяет общие положения, касающиеся опеки и попечительства, то СК РФ уделяет внимание вопросам опеки и попечительства над несовершеннолетними.

Положения статьи 60 Конституции Российской Федерации и статьи 21 ГК РФ говорят о том, что с 18 лет гражданин становится полностью дееспособным и может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. Лица не эмансипированные и не достигшие возраста наступления полной дееспособности, не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. Таким образом, несовершеннолетние граждане нуждаются в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки и попечительства. Выше обозначенная цель достигается при помощи следующих задач:

Защита прав и законных интересов подопечных;

Обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

Контроль за сохранностью имущества и управление имуществом граждан, находящихся под

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, в 2012 г. в России 44,8 % детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны – обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставляет соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей. К сожалению, новые формы (например, «патронатная семья») закрепляются в большей степени на уровне регионального законодательства, которое зачастую вступает в противоречие с федеральными нормами.

Проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что длительное время данный институт детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права» .

В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона РФ № 48-ФЗ опека, а также попечительство должна устанавливаться в случаях, которые предусмотрены ГК РФ, а в отношении несовершеннолетних граждан также в случаях, которые установлены СК РФ.

Таким образом, основанием для установления опеки, а также попечительства над детьми признается факт утраты ими по тем либо другим причинам родительского попечения. Опекой, а также попечительством над детьми преследуются такие основные цели, как:

а) воспитание детей, которые остались без попечения родителей;

б) защита прав, а также интересов детей, которые остались без попечения родителей (п. 1 ст. 145 СК РФ, п. 1 ст. 31 ГК РФ).

Отличия между опекой и попечительством над несовершеннолетними детьми состоит в том, что опека может устанавливаться над детьми в возрасте до 14 лет, а попечительство – над детьми в возрасте от 14 до 18 лет.

Основанием для того, чтобы была установлена опека, и попечительство над несовершеннолетними считается факт утраты ими попечения родителей (например, в случае смерти либо утраты родительских прав). Возможны даже случай, когда родители сами просят, чтобы над их детьми была установлена опека либо попечительство, в таком случае говорится об установлении опеки либо попечительства по заявлению родителей либо единственного родителя. В любом случае назначение опекуна либо попечителя осуществляется органами опеки, а также попечительства за месяц с того момента, когда появилась необходимость установления опеки либо попечительства. До того, как опека либо попечительство над ребенком не установлена, обязанности опекуна, а также попечителя должны выполняться органами опеки и попечительства.

Выявлять детей, которые остались без попечения родителей с тем, чтобы проводить их учет, а также устраивать исходя из конкретных обстоятельств в соответствии со ст. 121 СК РФ может лишь орган опеки и попечительства (и никакое иное юридическое, физическое лицо). Но также предусматривается обязанность должностных лиц, а также других граждан сообщить органам опеки, а также попечительства о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения.

После того, как была получена информации о детях, которые остались без попечения родителей, органы опеки, а также попечительства должны за три дня провести первичное обследование. При обследовании обследования органы опеки и попечительства должны проверять достоверность полученной информации, познакомиться с условиями, в которых проживал ребенок, установить родственников, которые имеют возможность обеспечить временный уход за ребенком до решения вопроса о его устройстве. В том случае, если у ребенка нет родственников, он незамедлительно должен быть отравлен в воспитательное учреждение.

В случае невозможности устройства ребенка в семью по месту его фактического нахождения за один месяц со дня выяснения факта утраты родительского попечения сведения о нем направляются в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого находится ребенок, — в региональный банк данных. При получении данных сведений, орган исполнительной власти субъекта РФ уже на всей своей территории принимает в течение месяца меры для устройства ребенка в семью. В случае невозможности устройства ребенка сведения о нем должны быть направлены в Министерство образования РФ, на которое возлагаю функции по реализации централизованного учета детей, которые остались без попечения родителей, и оказанию содействия в устройстве ребенка в семью российских граждан на территории Российской Федерации.

Орган опеки, а также попечительства по месту жительства ребенка определяет опекуна либо попечителя ребенку в течение месяца с момента, когда ему стало известно о надобности установления опеки либо попечительства над ним. В случае, которые заслуживают внимания обстоятельств (например, ребенок уже находится в семье кандидата в опекуны, попечители) опекун либо попечитель может назначаться органом опеки и попечительства также и по месту жительства опекуна (попечителя). В том случае, если ребенку, который нуждается в опеке, либо попечительстве, на протяжении месяца не был назначен опекун, либо попечитель, исполнение обязанностей опекуна, либо попечителя временно должно быть возложено непосредственно на орган опеки, а также попечительства. Назначение опекуна либо попечителя может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке.

В случае решении органом опеки, а также попечительства вопроса о назначении лица опекуном либо попечителем ребенка должны быть учтены такие обстоятельства, как:

а) способность лица к исполнению обязанностей опекуна (попечителя);

б) его личные, а также нравственные качества;

в) отношения между ним и ребенком, который нуждается в опеке либо попечительстве;

г) отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя);

д) если такое возможно, желания самого ребенка (п. 3 ст. 35 ГК РФ,

п. 2 ст. 146 СК РФ).

Для того, чтобы получить наиболее полные сведения о личности предполагаемого опекуна либо попечителя, орган опеки, а также попечительства имеет право потребовать от гражданина, который подал заявление, предоставить сведения о себе, а так же запросить информацию о нем в органах внутренних дел, органы записи актов гражданского состояния, медицинские, а также другие учреждения.

Оператор в течение десяти дней со дня получения документов должен рассмотреть их по существу, а также предоставить гражданину для ознакомления анкеты ребенка, а также фотографии детей, которые остались без попечения родителей, которые бы соответствовали его пожеланиям. После этого в соответствии с пожеланием гражданина оператором выдается ему направление на посещение ребенка. Сведения о ребенке, который остался без попечения родителей, на посещение которого выдается направление одному гражданину, не могут быть также сообщены второму гражданину. Гражданин должен в определенный для посещения ребенка, который остался без попечения родителей, срок проинформировать в письменной форме соответствующего оператора об итогах посещения такого ребенка, а также о принятом им решении.

В случае отказа гражданина от приема на воспитание в свою семью предложенного ему ребенка он должен получить направление на посещение иного избранного им ребенка.

Гражданин должен в письменном виде проинформировать соответствующего оператора о том, что:

Он подал им заявление в суд об установлении усыновлении (удочерения) ребенка либо заявление в орган опеки и попечительства о том, чтобы была установлена опека (попечительства) либо создании приемной семьи;

Было вынесено решение о передаче ребенка на воспитание семью (решение суда об установлении усыновления (удочерения), либо принятии решения органом местного самоуправления об установлении опеки (попечительства), либо заключении договора о создании приемной семьи);

Принял решения об отказе от поиска ребенка, а также о том, чтобы был прекращен учет сведений о нем в государственном банке данных.

Критерии, по которым должна оцениваться способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), законодательно не определены, что предполагает необходимость индивидуального подхода к решению данного вопроса в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств различного характера (возраст опекуна, попечителя, образование, род занятий и т. п.). Безусловно, что функции опекуна (попечителя) проще выполнять человеку, имеющему определенные навыки воспитания собственных детей либо располагающему необходимыми для этого качествами в силу своего жизненного опыта, образования либо специальной подготовки. Многое зависит и от сложившихся у кандидатов в опекуны (попечители) отношений с ребенком, поскольку доброта, чуткость и взаимопонимание позволяют компенсировать отсутствие у опекуна (попечителя) специального образования. Новеллой СК РФ является введение необходимости учета отношения к ребенку членов семьи будущего опекуна (попечителя) и их желания участвовать в его воспитании (супруг опекуна, попечителя, родители, дети). Указанное требование является обоснованным и вызвано стремлением создать для опекаемого ребенка наиболее благожелательную обстановку со стороны членов семьи опекуна (попечителя), без чего сложно решать задачи воспитания и развития ребенка в новых для него условиях. По возможности орган опеки и попечительства должен учитывать и желание самого ребенка, особенно когда ребенок в силу возраста и уровня развития в состоянии его осознанно выразить, хотя данное требование и не является обязательным. В отличие от усыновления при передаче ребенка под опеку (попечительство) его желание или нежелание иметь своим опекуном (попечителем) конкретное лицо правового значения не имеет, даже если ребенку исполнилось десять лет. Однако в ситуации, когда ребенок негативно относится к кандидату в опекуны (попечители), важно выяснить причины такого отношения и вынести решение по возможности с учетом мнения ребенка.

Требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя, устанавливаются ГК РФ, а при установлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетних граждан также СК РФ. Соблюдение предусмотренных ГК РФ и СК РФ требований к личности опекуна (попечителя) направлено не только на обеспечение выполнения им своих обязанностей, но и на предотвращение возможных фактов насилия, оскорбления и иных противоправных действий в отношении детей, находящихся под опекой (попечительством), со стороны опекуна (попечителя) или членов его семьи.

В большей мере опекунами (попечителями) назначаются близкие родственники ребенка (дедушка, бабушка, тетя, дядя, брат, сестра и т. п.), тогда удается наиболее полно учесть требования к личности опекуна (попечителя), а также желание самого ребенка. Но и в данном случае законом не делается каких-либо исключений, которые бы позволяли принять решение о назначении родственника ребенка его опекуном (попечителем) при наличии установленных законодательством препятствий.

Органом опеки, а также попечительства может быть назначен ребенку опекун (попечителя) и по просьбе самих родителей, если они по каким-то причинам (длительная командировка, болезнь и т. п.) не могут сами осуществлять воспитание ребенка. В таком случае родителями может быть предложена органу опеки и попечительства определенная кандидатура опекуна (попечителя).

Анализ отечественной истории правового регулирования отношений опеки, а также норм зарубежного законодательства показал, что в принципе закон может устанавливать два разных основания возникновения обязанностей опекуна (попечителя). В первом случае лицо принимает на себя обязанности по собственной воле, изъявляет на это согласие (или даже прямо заявляет, ходатайствует об этом). Во втором происходит собственно принятие опеки, когда лицо не имеет выбора, не может отказаться

от предложения соответствующего государственного органа или общины, рода и исполняет обязанности опекуна вне зависимости от своего желания. Причины такого «навязывания» подопечного могут быть различными. В тот или иной исторический период играет роль совокупность одновременно нескольких факторов: значительного числа нуждающихся в попечении лиц; влияния норм морали, порицающих оставление человека без помощи; широкого подхода к общественным повинностям гражданина и других. Однако следует отметить, что современные общества уходят от такой модели.

Принятие опеки (попечительства) в принципе не может происходить принудительно. Принуждение представляется неприемлемым в условиях демократической формы правления, основанной на признании прав человека. По нашему мнению, устройство подопечного к опекуну (попечителю) без согласия последнего нарушает одно из естественных его прав — право на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 Конституции РФ). Само существование данных отношений, в сущности, в огромной степени зависит от воли опекуна (попечителя), который вправе в любое время от их продолжения отказаться. На практике инициатива в установлении опеки и попечительства предоставляется как органу опеки и попечительства, так и будущему опекуну (попечителю), при этом сущность отношений не изменяется.

Таким образом, на основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1) Выявлять детей, которые остались без попечения родителей, проводить их учет, а также устраивать, исходя из определенных обстоятельств, в соответствии с СК РФ может лишь орган опеки и попечительства. После получения информации о детях, которые остались без попечения родителей, органы опеки и попечительства должны устроить ребенка в семью, а в случае невозможности устройства в семью его должны определить в воспитательное учреждение.

2) Действующее законодательство основано на принципе добровольности осуществления обязанностей по опеке (попечительству), что установлено ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

В то же время при назначении опекуна (попечителя) по заявлению родителей либо самих несовершеннолетних граждан акт об отказе в назначении может быть принят только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству либо интересам ребенка. Это означает, что в данной ситуации согласие опекуна (попечителя) не имеет значения.

Такой подход законодателя нельзя признать правильным, поскольку принудительное назначение опекуна (попечителя) однозначно будет противоречить интересам подопечного ребенка. В связи с этим в ст. 11 следует предусмотреть, что в заявлении родителей либо самого несовершеннолетнего о назначении опеки (попечительства) должно быть не только указано конкретное лицо потенциального опекуна (попечителя), но и зафиксировано его согласие на такое назначение.

3) Гарантией обеспечения прав и интересов подопечных является предусмотренное законом право органа опеки и попечительства требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном или попечителем, предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и других организациях.

В то же время не требуется предоставление названных выше сведений, если опекун (попечитель) назначается на основании заявления родителей ребенка, самого ребенка в возрасте старше 14 лет и в других случаях (то есть не по заявлению потенциального опекуна (попечителя)).

С целью приведения положений закона к единообразию и обеспечения прав и интересов подопечного при установлении опеки (попечительства) любого вида следует предусмотреть: во-первых, обязанность органа опеки

и попечительства запрашивать соответствующие сведения, во-вторых, распространить это правило на все виды опеки (попечительства) независимо от оснований установления опеки (попечительства).

Для полного прекращения опеки, а также попечительства над несовершеннолетними законом предусматриваются специальные основания, а также определенная процедура. По указанным двум параметрам различают прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними, а также совершеннолетними гражданами.

Если для установления опеки и попечительства над несовершеннолетними требуется специальное решения компетентного органа, то для того, чтобы прекратить данного решения не требуется. В ст. 40 ГК РФ указано, что основным юридическим фактом, вкоторый влекет полное прекращение опеки либо попечительства, считается достижение ребенком конкретного возраста – 14 лет. Данный юридический факт (событие) может являться правоизменяющим — в случае с опекой, когда она изменяется на попечительство. В п. 2 ст. 40 ГК РФ указано, что гражданин-опекун, после достижения ребенком возраста 14 лет автоматически должен стать попечителем несовершеннолетнего. Переквалификация опекуна в попечители осуществляется без принятия дополнительного решения об этом. Но такого может и не произойти, если несовершеннолетний страдает психическим расстройством, которое дает основание для того, чтобы признать его 14 лет недееспособным.

Не требуется особого решения также и для прекращение попечительства при достижении подопечным 18 летнего возраста (п. 3 ст. 40 ГК РФ). Основаниями для прекращения попечительства над несовершеннолетними, без особого решения об этом в силу прямого указания закона, осущаствляется в случае приобретении указанным подопечным полной дееспособности в случае: эмансипации (приобретение несовершеннолетним полной дееспособности до достижения им восемнадцатилетнего возраста); вступления в брак несовершеннолетним. Данные основания приобретения несовершеннолетним полной дееспособности до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия) предусмотриваютя соответственно в п. 2 ст. 21 и ст. 27 ГК РФ.

Также, опекун (попечитель) перестает быть носителем таких прав, в случае если опека (попечительство) установливается на конкретный период времени, который обозначен в решении (постановлении) органа опеки и попечительства.

Опека либо попечительство прекращается в следующих случаях:

1) в случае смерти опекуна либо попечителя или подопечного;

2) в случае истечения срока действия акта о назначении опекуна либо попечителя;

3) в случае освобождения или отстранении опекуна либо попечителя от исполнения своих обязанностей;

4) в случае достижения малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним должна быть прекращена, а гражданин, который осуществлял обязанности опекуна, назначается попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом.

5) попечительство над несовершеннолетним должно прекращаться без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также в случае вступлении его в брак и в иных случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетнего возраста.

Гражданин может назначаться опекуном либо попечителем лишь при наличии его согласия. И данное положение так же признается одним из прогрессивных новелл российского законодательства. ФЗ «Об опеке и попечительстве» устанавливает в качестве главного принципа государственного регулирования деятельности в указанной области принцип свободного принятия гражданином обязанностей по опеке, а также попечительству и свободного отказа от исполнения таких обязанностей (п.1 ст.5). С целесообразностью указанной новации невозможно не согласиться, учитывая наиболее обременительный характер обязанностей, которые возлагаются на опекунов и попечителей, надлежащее исполнение которых (тем более безвозмездное) является невозможным без осознанного желания, намерений лица принять на себя данные обязанности, а также должным образом их исполнять.

Орган опеки и попечительства может освобождать опекуна либо попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе на определенное, в случае если возникают противоречия между интересами подопечного, а также интересами опекуна либо попечителя.

Орган опеки и попечительства имеет право отстранить опекуна либо попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна либо попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей является возможным в случае если:

1) они ненадлежащим образом исполняют возложенне на них обязанности;

2) нарушают права, а также законные интересы подопечного, в том числе при реализации опеки либо попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора, а также необходимой помощи;

3) органом опеки и попечительства выявляются факты существенных нарушений опекуном либо попечителем определенных федеральным законом либо договором правил охраны имущества подопечного и (либо) распоряжения его имуществом.

Лицо, которое выполняет обязанности опекуна либо попечителя, не позднее трех дней с того момента, когда ему стало известно о прекращении опеки либо попечительства, должно представить в орган опеки и попечительства отчет о хранении, об использовании имущества подопечного, а также об управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм, а также иных платежных документов).

Орган опеки и попечительства в случае обнаружения в действиях опекуна либо попечителя оснований для того, чтобы привлечь их к административной, уголовной либо другой ответственности должен принять определенные меры не позднее чем через семь дней с того момента, как им был получен отчет либо не позже чем через четырнадцать дней с того момента, как были обнаружены оснований для привлечения опекуна либо попечителя к ответственности.

Прекращение обязанностей опекунов и попечителей производится в формах освобождения и отстранения органом опеки и попечительства опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей. Согласно ст. 39 ГК орган опеки и попечительства освобождает опекуна или попечителя от исполнения им своих обязанностей в случаях:

— возвращение несовершеннолетнего подопечного родителям. Например, родители (один из них) возвращаются из мест лишения свободы, восстанавливают свое здоровье, меняют к лучшему свой образ жизни и т. п. Такой возврат не может быть осуществлен автоматически. При отказе родителям (одному из них) в иске опека (попечительство) сохраняется. В случае удовлетворения иска родителей (одного из них) опека (попечительство) прекращается с момента вступления решения суда в законную силу;

— передача его на усыновление. В результате усыновления подопечного меняется его семейно-правовой статус, а опека (попечительство) прекращается. Выносить специальное постановление об освобождении опекуна (попечителя) при этом не требуется;

— помещение подопечного в соответствующее детское учреждение, в этом случае опекун (попечитель) освобождается от исполнения обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного. Выполнение обязанностей опекуна (попечителя) в таких случаях возлагается на администрацию детского учреждения;

— иные уважительные причины (болезнь, изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т. п.), препятствующие опекуну (попечителю) исполнять свои обязанности (п. 2 ст. 39 ГК РФ). Так, бабушка отказалась от своей опекаемой 16-летней внучки по причине того, что та стала дружить с юношей, поздно возвращаться домой. Она написала заявление в администрацию района о том, что она с ней не может справиться. Если уважительные причины не дают возможности должным образом осуществлять опекунские обязанности, то просьба опекуна (попечителя) об освобождении его от ранее принятых на себя обязательств подлежит удовлетворению, а опека (попечительство) прекращается на основании специального постановления органа опеки и попечительства. Если найти в таких случаях другого опекуна (попечителя) невозможно, орган опеки и попечительства призван оказать помощь в преодолении препятствий в осуществлении действующей опеки (попечительства).

Отказ от передачи бывшего подопечного органу опеки и попечительства, после прекращения опекуном (попечителем) исполнения своих обязанностей, приводит к обращению соответствующего органа в суд с иском об отобрании ребенка. Отстранение от исполнения опекунских или попечительских обязанностей влечет за собой невозможность для отстраненных лиц в дальнейшем выступать в роли приемных родителей, усыновителей и опекунов (попечителей).

Освобождение опекуна или попечителя от выполнения обязанностей по своей правовой природе служит мерой защиты. Для его применения достаточно наличия определенных объективных обстоятельств. Наличие вины опекуна или попечителя для применения этой меры не требуется.

Таким образом, опека и попечительство — это форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания и воспитания.

Опека и попечительство – основной способ защиты их прав и интересов.

Отметим, что оформить опеку или попечительство над несовершеннолетним ребенком достаточно сложно, при этом лишиться права исполнять обязанности попечителя (опекуна) легко, поскольку Семейный, Гражданский кодексы РФ и Закон об опеке, направлены на максимально возможную защиту прав несовершеннолетних детей, оставшихся без родителей.

Таким образом, опека либо попечительство должна прекращаться: в случае смерти опекуна либо попечителя или подопечного; в случае истечения срока действия акта о назначении опекуна либо попечителя; в случае освобождения или отстранении опекуна либо попечителя от исполнения своих обязанностей; в случае достижении малолетним подопечным четырнадцати летнего возраста опека над ним прекращается, а гражданин, который осуществляет обязанности опекуна, признается попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом; попечительство над несовершеннолетним должно прекращаться без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати летнего возраста, а также в случае вступления его в брак и в иных случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетнего возраста.

Опека и попечительство

Введение

Глава 1. Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

1 Сущность опеки и попечительства

2 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства

3 Нормативно - правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

Глава 2. Органы опеки и попечительства Курской области

1 Структура и функции органов опеки и попечительства

2 Формы опеки и попечительства

3 Осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства

Глава 3. Проблемы и перспективы развития деятельности охраны и защиты прав несовершеннолетних детей органами опеки и попечительства

1 Проблемы деятельности органов опеки и попечительства

2 Перспективы развития органов опеки и попечительства

Заключение

Библиография

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В настоящее время в России актуальной является проблема опеки и попечительства. На любом историческом этапе перед обществом стоят задачи обустройства детей, их жизнеобеспечения и защиты их интересов.

Цивилизованное общество считает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако нельзя не видеть и того, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства. В настоящее время усиливается роль органов опеки и попечительства в процессе своевременного выявления детей, нуждающихся в государственной помощи и защите их прав. Это связано с тем, что сложные социально-экономические условия, криминализация общества, отсутствие мероприятий, популяризирующих роль семьи и семейного воспитания в обществе, приводят к постоянному росту численности всех категорий граждан, нуждающихся в опеке и попечительства. Среди них особое место занимают дети, попавшие в трудную жизненную ситуацию или оставшиеся без родительского попечения. В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. Они теперь являются и жертвой, и орудием преступления. Оказавшись на улице, ребенок во многих случаях становится общественно-опасным. На мой взгляд, в поддержке государства и социальных органов нуждаются дети из семей, которые кажутся вполне благополучными. К сожалению, финансовое положение некоторых семей таково, что очень часто оба родителя заняты зарабатыванием денег с утра до вечера, чтобы обеспечить хорошее будущее своим детям. Поэтому в течение продолжительного времени дети предоставлены сами себе, возникают соблазны, которые на первый взгляд кажутся безобидными.

Такие дети обычно могут иметь некоторое количество наличных денег, которые им дают родители, пытающиеся загладить возникшее чувство вины перед детьми, т.к. не могут в силу своей занятости уделить необходимое внимание.

Такие дети могут сколачиваться в группы по «интересам» и родители долгое время не подозревают о надвигающихся проблемах, т.к. в доме царит материальное благополучие и душевное спокойствие. Когда все раскрывается, то бывает уже слишком поздно.

Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, Министерство образования Российской Федерации рекомендует более активно, проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей, обратить внимание на координацию основных направлений деятельности органов опеки и попечительства и оказание им необходимой методической помощи.

Объективно существуют как минимум две естественные или природно-социальные, причины существования в законодательстве норм об опеке и попечительстве.

Необходимость не допустить снижения численности населения. Очевидно, что выживание отдельно взятого общества напрямую зависит от числа детей, их здоровья, уровня образования и нравственности. Семья, род, нация, страна, да и мировое сообщество в целом нуждаются в будущих строителях, врачах, солдатах и, наконец, налогоплательщиках. Это обстоятельство особенно важно для тех стран мира, в которых демографическое состояние характеризуется как депопуляция. Если разница между смертностью и рождаемостью становится слишком значительной, то общество просто вынуждено бороться за жизнь и здоровье каждого младенца, брать на себя заботу о нем тогда, когда родители его оставили.

Необходимость сформировать у молодежи чувство ответственности за судьбу старшего поколения. Психологами доказано, что отношение человека к своим родителям во многом зависит от того, как относились его родители к своим предкам. Уход за престарелым членом семьи выступает в качестве наглядного примера, модели поведения для ребенка. Пренебрежение к старости со стороны среднего поколения со всей закономерностью влечет впоследствии такое же отношение со стороны молодежи.

Независимо от уровня благосостояния общества и отдельных его членов невозможно рассчитывать на то, что уход за сиротами, престарелыми и инвалидами будет осуществляться за их счет. Скорее всего, у некоторых из них не окажется для этого необходимых средств. В связи с этим обстоятельством забота о таких гражданах становится одной из задач государства, которое в свою очередь может передать осуществление функций опеки (в широком смысле этого слова) семье или специальным учреждениям.

Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание их в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка - воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении - естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

Забота о несовершеннолетних может осуществляться также теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, такое финансирование в нашей стране в современный период недостаточно, и во многих случаях помещаемые в учреждение граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.

При всей важности рассматриваемой темы проблемы опеки и попечительства остались за рамками исследования. В настоящее время имеются лишь отдельные несистематизированные данные о том, какие именно проблемы стоят перед органами опеки и попечительства для осуществления своей деятельности. Все это и определяет актуальность исследования данной темы.

Объектом данного научного исследования выступает орган опеки и попечительства.

Предметом исследования является отношений в сфере деятельности и правового регулирования органов опеки и попечительства на уровне муниципального образования города Курска.

Целью данной квалификационной работы является рассмотрение и исследование проблем опеки и попечительства в деятельности данного муниципального образования.

Для достижения данной цели были поставлены задачи:

ознакомится с сущностью опеки и попечительства;

изучить исторические аспекты развития института опеки и попечительства;

рассмотреть структуру, функции и форму органов опеки и попечительства;

исследовать осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства Курской области;

анализировать проблемы деятельности органов опеки и попечительства;

оценить перспективы развития органов опеки и попечительства.

В данной квалификационной работе исследуются основные проблемы опеки и попечительства, анализируется практика решения данных проблем, выявляются пути решения актуальных проблем опеки и попечительства в деятельности муниципального образования (на примере муниципального образования Курской области).

Институт опеки и попечительства регулируется нормами как гражданского, так и семейного права, что лишний раз доказывает близость данных отраслей права. Однако, если Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) определяет общие положения, касающиеся опеки и попечительства, то Семейный кодекс РФ (СК РФ) уделяет внимание в первую очередь опеке над несовершеннолетними.

При подготовке к написанию работы, в первую очередь познакомились с действующим законодательством по данным вопросам и сравнили его с существовавшим ранее. Основными нормативно-правовыми актами Российского законодательства, использованными при написании квалификационной работы, являются Семейный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ. Кроме того, были использованы: ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка», ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», а также законы Муниципального образования города Курска. Я также изучил труды ученых на эту тему. Особенную помощь мне оказали работы Михеевой Л.Ю. и Кабышева О.А., которые много лет занимались проблемами опеки и попечительства.

В работах Михеевой Л.Ю. четко излагаются общие положения об опеке и попечительстве. Здесь представлены основные понятия, используемые законодательством об опеке и попечительстве, освещена система источников правового регулирования этих институтов, детально анализируются вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства. В частности дан критический анализ законодательства субъектов Российской Федерации об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, и практики его применения. Рассматриваются как общие положения, так и особенности опеки и попечительства над детьми. Приводятся образцы основных документов, необходимых при оформления отношений, возникающих в связи с опекой и попечительством.

Работа Кабышева О.А. содержит научно-практический комментарий норм Семейного кодекса, регулирующих порядок воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а также иных нормативных актов, дополняющих и развивающих положения Семейного Кодекса. Автор подробно рассматривает правовой режим усыновления (удочерения) детей российскими и иностранными гражданами, порядок отмены усыновления (удочерения), вопросы опеки и попечительства приемной семьи. Отдельный раздел посвящен вопросам уголовно-правовой ответственности за нарушение прав семьи и детей. опека попечительство защита несовершеннолетний

При написании работы были использованы исторический и сравнительный методы, а также общенаучные методы анализа, синтеза, интервьюирования и анкетирования.

В ведении выпускной квалификационной работы отражена актуальность данной работы, объект, предмет, цель и задачи работы.

В первой главе выпускной квалификационной работы описываются органы опеки и попечительства в России. Здесь подробно рассматривается понятие органов опеки и попечительства, цели этих органов, дается историческая справка о развитии опеки и попечительства в современной России.

Вторая глава посвящена основным направлениям деятельности органов опеки и попечительства. Рассмотрен анализ деятельности органа опеки и попечительства муниципального образования города Курска. Особое внимание обращено на трудности, возникающие на практике при выявлении детей, оставшихся без попечения родителей, а также при осуществлении надзора за опекунами. Рассмотрены формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Очевидна элементарная нехватка сил и средств, находящихся в распоряжении органов опеки и попечительства.

Третья глава посвящена деятельности органов опеки и попечительства муниципального образования Курской области в решении проблем, защите прав и интересов несовершеннолетних, а также основным рекомендациям по совершенствованию работы органа опеки и попечительства муниципального образования Курской области.

Положения, выносимые на защиту.

) Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов. Опека (попечительство) - это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или неполностью дееспособных граждан). Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются, прежде всего нормами международного права. Правовое положение органа опеки и попечительства в, настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

) Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, при котором назначенный административным актом попечитель (физическое лицо) обязан оказывать содействие в осуществлении этими лицами их прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Выявление и устройство несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, является основной задачей специалистов по охране прав детства, которые призваны организовывать и направлять эту работу на подведомственной территории.

)Опеку и попечительство в Курской области организуют и осуществляют органы опеки и попечительства, в систему которых входят орган исполнительной государственной власти Курской области по опеке и попечительству и его территориальные органы в муниципальных районах и городских округах.

) Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1 Сущность опеки и попечительства

Термин «опека (попечительство)» используется законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин «опека устанавливается»), в-третьих, институт законодательства.

Итак, во-первых, опека (попечительство) - это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или неполностью дееспособных граждан).

Охрана прав и интересов гражданина при этом не всегда осуществляется с помощью физического перемещения подопечного в жилище опекуна (попечителя) или, наоборот, поселения опекуна к подопечному. Опека (попечительство) как форма охраны представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного, - как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается.

«Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания».

В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека (попечительство) предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального помощника (опекуна, попечителя). Ввиду того, что опекун (попечитель) проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы совершенно очевидны.

При определении круга лиц, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, родственные или иные семейные связи с подопечным учитываются, однако не являются обязательными.

В то же время назначенный опекун или попечитель может являться одновременно членом семьи подопечного лица. Например, семейное законодательство признает опекунов и попечителей, несовершеннолетних членами семьи по отношению к своим подопечным.

Таким образом, членство в семье и отношения опеки (попечительства) могут совпадать или не совпадать. Однако совпадение таких правоотношений не создает специфики в правовых последствиях.

Опекун (попечитель) должен заменить подопечному самых близких людей. Поэтому на такое лицо возлагается одновременно несколько функций:

забота о физическом состоянии подопечного (уход, обеспечение питанием, лечение);

контроль за действиями подопечного, недопущение причинения ему вреда;

представление интересов подопечного вовне, защита этих интересов. В этих целях опекунам присвоен статус законных представителей подопечного, а попечителям предоставлено осуществлять такое представительство в отдельных правоотношениях (например, гражданско-процессуальных).

Это основные функции опекунов (попечителей). Кроме того, опекуны или попечители несовершеннолетних граждан обязаны также заботиться об их обучении и воспитании, а также проживать совместно с подопечными (за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ).

Статья 35 ГК РФ указывает, что при помещении гражданина в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение последнее является опекуном (попечителем) гражданина. Такая формулировка представляется не совсем точной. Следовало бы указать на то, что на данное учреждение возлагается исполнение обязанностей опекуна (попечителя).

Статус опекуна (попечителя) включает, как отмечалось, не только комплекс прав и обязанностей по отношению к подопечному, но и целый ряд иных прав, установленных законом. Так, опекуны или попечители детей имеют право на стандартный налоговый вычет в двойном размере.

Значительная часть правовых последствий, вытекающих из назначения опекуна или попечителя, представляет собой меры государственной поддержки в отношении данного лица. Это субъективные права, принадлежащие этому физическому лицу, а не самому подопечному (за исключением, пожалуй, права на получение денежных средств на питание, одежду, обувь для ребенка). Такие права предоставляются законом гражданину именно в связи с тем, что он безвозмездно взял на себя нелегкое бремя забот о недееспособном или не полностью дееспособном лице.

Функции опекуна или попечителя, согласно п. 1 ст. 35 ГК

РФ, возлагаются и на орган опеки и попечительства, который в течение месяца со дня, когда ему стало известно о необходимости назначения опеки или попечительства, не произвел назначения. Сказанное означает, что такой орган несет обязанности опекуна (попечителя), а также в необходимых случаях связанную с этим ответственность, однако опекуном (попечителем) в собственном смысле этого слова не является.

В дальнейшем в настоящей работе под опекуном и попечителем имеются в виду назначенные в таком, качестве физические лица (граждане).

Необходимо также различать опекунов (попечителей) и приемных родителей ребенка. Согласно нормам, установленным гл. 21 СК РФ, приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью), в соответствии с которым ребенок передается на определенный срок, а на содержание каждого ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства.

Основное же отличие состоит в основании возникновения правоотношений. Опека или попечительство возникают из назначения (административного акта), а приемная семья - из договора.

Итак, опека - вид правовой помощи, устанавливаемой в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный административным актом опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, при котором назначенный административным актом попечитель (физическое лицо) обязан оказывать содействие в осуществлении этими лицами их прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных гражданин обладает следующими признаками, позволяющими отличить их от сходных правовых явлений:

защита прав и интересов подопечного действиями определённого лица;

возникновение правоотношений на основании административного акта;

право опекуна (попечителя) совершать в интересах поденного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Как было отмечено ранее, второй смысл понятия «опека (попечительство)» означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи:

Отношения опекун (попечитель) - подопечный.

Отношения опекун (попечитель) - орган опеки и попечительства.

Отношения опекун (попечитель) - третьи лица, перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях (см. Приложение 1).

На данной схеме (см. Приложение 1) представлены как «горизонтальные» правоотношения равных сторон, так и «вертикальные» отношения субъектов, основанные на подчинении одной стороны другой. Здесь представлены взаимосвязи с участием опекуна (попечителя), однако не следует забывать, что, совершая действия в интересах подопечного, он тем самым создаёт права и обязанности для него, а не для себя. Таким образом, подопечный тоже состоит со всеми этими лицами в правовой связи.

Нет равенства во взаимоотношениях опекуна (попечителя) с органом опеки и попечительства. Такая правовая связь возникает на основании административного акта, предусмотренного ст. 35 ГК РФ, о назначении опекуна или попечителя. Законодательство не требует от опекуна или попечителя подачи заявления о назначении, однако необходимо получение его согласия на такое назначение. По действующему законодательству отношения опекунов (попечителей) с органами опеки и попечительства регулируются законом, а не договором, что не дает сторонам возможности выбирать вариант поведения. Орган опеки и попечительства наделен по отношению к опекуну (попечителю) властными полномочиями, что проявляется, например, в возможности отстранения опекуна от исполнения им своих обязанностей.

Сходный характер имеют правоотношения опекуна (попечителя) с иными органами или должностными лицами, например с судом. В последнем случае опекун (попечитель) выступает в соответствии со ст. 48 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее - ГПК РСФСР) в роли процессуального представителя. В подобной роли опекун (попечитель) выступает в отношениях с органом по социальной защите (при оформлении пособия подопечному), с жилищным органом местной администрации (при постановке подопечного на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий) и т. п.

В правоотношениях опекуна (попечителя) с самим подопечным, напротив, отсутствует властное подчинение, как и в связи, например, с лицом, которому подопечный гражданин причинил вред. Такие отношения регулируются гражданским законодательством.

Источники правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними

Задачи правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства состоят в том, чтобы:

закрепить правовое положение нуждающихся в попечении лиц;

установить обязанности соответствующих органов государственной власти и управления по обеспечению их интересов;

предусмотреть Систему льгот и гарантий для тех лиц, которые добровольно взяли на себя заботу о других гражданах;

обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов подопечных граждан.

Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются, прежде всего нормами международного права. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В современном международном праве действует целый ряд актов, направленных на охрану интересов детей, нуждающихся в опеке или попечительстве. Основные из них:

Европейская конвенция «О признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки» (заключена 20 мая 1980 г. в рамках Совета Европы в г. Люксембурге);

Декларация «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» (принята 3 декабря 1986 г. Резолюцией 41/95 Генеральной Ассамблеи ООН);

Всемирная декларация «Об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (принята 30 сентября 1990 г. в г. Нью-Йорке);

Конвенция «О защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления» (29 мая 1993 г., Гаага);

Перечисленные документы, за исключением конвенций, не являются международными договорами, т. е. не требуют присоединения к ним, однако являются общепризнанными нормами и принципами международного права, а потому требуют учета при правовом регулировании отношений в сфере опеки и попечительства на территории России.

В то же время существуют и договоры, в которых участвует Российская Федерация. Прежде всего, это Конвенция ООН «О правах ребенка», вступившая в силу для СССР 15 сентября 1990 г., которая закрепляет самостоятельность ребенка как субъекта права и обеспечивает:

защиту его от дискриминации со стороны любых лиц, в том числе опекунов;

обязанность опекунов «должным образом управлять и руководить ребенком в осуществление им признанных Конвенцией прав и делать это в соответствии с развивающимися способностями ребенка», закрепляя право избирать при этом методы воспитания;

ответственность родителей и законных опекунов за воспитание и развитие ребенка;

обязанность присоединившихся к Конвенции государств оказывать родителям и опекунам «надлежащую помощь», а также закрепляет иные гарантии прав несовершеннолетних.

Непосредственное отношение к вопросам опеки и попечительства имеет такой международный документ, как Конвенция Содружества Независимых Государств «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», вступившая в силу для России 10 декабря 1994 г.

Статья 33 Конвенции регулирует порядок установления и отмены опеки и попечительства, а также правоотношения между опекуном или попечителем и подопечным. Эти нормы применяются в тех случаях, когда правоотношение носит «международный» характер, т. е. один из его участников (опекун или, наоборот, подопечный) не является гражданином Российской Федерации. При этом такое лицо должно иметь гражданство одного из 12 государств - участников Конвенции.

Вышеуказанные документы носят общемировой или региональный характер. Однако существуют и двусторонние договоры Российской Федерации с другими государствами, в которых регулируются вопросы опеки и попечительства в отношении иностранцев или лиц без гражданства, или опеки и попечительства, осуществляемых иностранцами в отношении российских граждан.

Перейдем к так называемому национальному правовому регулированию, т. е. к нормам, содержащимся не в международных, а во внутренних источниках.

Правовое регулирование отношений, связанных с опекой и попечительством, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного законодательства, а также законодательством об органах государственного управления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве отсутствует. Гражданский кодекс Российской Федерации закрепляет основные положения в этой сфере, другие правовые акты регулируют те или иные отдельные положения. Действующим законодательством не предусмотрено существования единого федерального законодательного или подзаконного акта об опеке и попечительстве.

Однако следует отметить, что отношения опекуна (попечителя) с родителями подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком и предоставления ребенку содержания регулируются также семейным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в Гражданском кодексе содержатся положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные правоотношения гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого дана в ст. 3 ГК РФ.

Поскольку, как было показано, все вышеперечисленные отношения регулируются гражданским законодательством, то субъекты Российской Федерации не вправе принимать какие-либо нормативно-правовые акты в данной сфере. В соответствии до ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительной компетенции Российской Федерации.

Правовое положение органа опеки и попечительства в, настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

Система правового регулирования отношений, связанных с опекой и попечительством (см. Приложение 2).

Таким образом, анализ положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству показывает, что опека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, содержащихся в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

1.2 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства

Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов.

На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: «Умерши Рюрико-ви, предаст княжение Олгови от рода ему суща, в дав ему, сын своей на руця Игоря, бысть дщетеси вельми». Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Следовательно, после смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. То были прирожденные и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. За неимением ближайших родственников-мужчин опека поручалась матери, как это было, например, после смерти князя Игоря, когда опекуншей над Святославом стала его мать. Опекуну предстояло заботиться о воспитании сироты, для охранения его от обид и несправедливостей. Поскольку имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел. Вместе с тем родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, и их мнение считалось непререкаемым.

Скупые сведения об опеке далекого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». Другими словами, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно стороннее лицо. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. А о воспитании ребенка-сироты ничего не говорилось. Мало того, здесь ничего не было сказано о церковной власти над опекой. Отсюда ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала «докуды оны не измужают и не подымутпы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Такая неопределенность в обозначении продолжительности опеки объяснялась главным образом отсутствием метрических записей, которые появились только в 1722 г.

Говоря о назначении, серьезности опеки в далеком прошлом, надо сказать, что термин «опека», заимствованный из литовского права, русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Того, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, называли печальником.

Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномочия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Но родственники подопечного продолжают следить за опекуном. А его чисто нравственная обязанность возвратить имущество опекаемого, когда он станет полностью самостоятельным, превращается в сугубо правовую.

Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Теперь главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты опекой ведали разные учреждения. Особо тщательно регламентировалась так называемая дворянская опека. При каждом верхнем земском суде существовала дворянская опека для дворянских вдов и малолетних, о которых дворянскую опеку должен был уведомлять каждый дворянский предводитель. А дворянская опека, получив эти сведения, осведомлялась о том, кто по воле родителей определены опекунами к малолетнему и не нужно ли ей самой избирать опекунов к имению и к особе малолетнего. Довольно подробно ст. 209 Указа 1775 г. формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну - человеку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качества, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего «в здравии и пристойном содержании».

Не могли быть опекунами:

расточители собственности своего имения, если «ничего от оного не осталось»;

находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под наказанием судебным;

совершающие суровые поступки, известные членам дворянской опеки;

находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

После назначения опекуна действовало примерное, или повальное, наставление опекунам. Оно состояло из 17 самостоятельных статей, входящих в текст самого Указа. Это были правила, определяющие поведение будущего опекуна, которому предстояло «быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божий, в познании той веры, в которой родился, в правилах добронравия, в удалении всех злых примеров, сердце и нрав от самого детства развращающих и повреждающих...». А за труды по охране имущественных прав подопечного опекунам причиталось вознаграждение, не превышающее 5% годовых доходов малолетнего.

Перечень лиц, которые могут быть опекунами детей «всякого звания городовых жителей», в принципе не отличался от существовавшего для принадлежащих к дворянскому сословию. Но он имел и свои особенности, ориентирующие на устройство малолетнего в зависимости от его состояния либо в общественное для «сирых» училище, либо к доброхотным людям, дабы он научился науке или промыслу, ремеслу, с тем, чтобы стать добрым гражданином.

Что же касается наставлений относительно воспитания опекуном своего подопечного, то они, будучи составной частью ст. 305 Указа 1775 г., имели свою направленность. Если малолетнего сироту-дворянина следовало воспитывать так, чтобы он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение к властям, законами определенным» (ст. 305 Указа), то для воспитания малолетних сирот, происходящих из купцов и мещан, их опекуну надо было стремиться к тому, чтобы подопечный «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла» (там же).

Содержать малолетнего надлежало соответственно «его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большей умеренности, а через то приготовился, в каком бы состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умеренную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а доверие или кредит есть следствие честности и порядочного ведения дел, промысла, торга и ремесла». Так более двухсот лет тому назад правила педагогики закреплялись в законе, что лишний раз подтверждало их государственную значимость. К сказанному можно добавить одну интересную деталь: через десять лет после появления Указа «Учреждения для управления губерний», т.е. в 1785 г., было установлено различие между опекой и попечительством (до 14 лет - опека, с 14 лет до 21 года - попечительство). Довольно тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только имущих граждан. Если у осиротевшего ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В то время у крестьян она осуществлялась только «в виде опыта», когда на старост и старшин возлагалась обязанность изыскивать средства для пропитания малолетних. С этой целью они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем, чтобы они кормили их, а в вознаграждение за это пользовались до совершеннолетия их трудами.

В последующие годы опекой ведали различные учреждения, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городского правления». Но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX в. подчинялась принципу сословности, сохранившему свою силу безотносительно к характеру установления опеки - по завещанию или по назначению. И хотя родитель-завещатель был свободен в выборе опекуна по закону, определенные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в этом звании.

В конце XIX и начале XX в. в России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось много внимания. Но по-прежнему их основу составляли правила, аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Однако положение дел с опекой, особенно над детьми-сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский сход выяснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадежный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. И так как чаще всего таких не находилось, дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побирались до тех пор, пока не находился добрый человек - «презритель», который принимал сироту на попечение. Такое случалось не только с крестьянскими детьми. Случаи уклонения от опеки были частыми, отчего масса несовершеннолетних вырастала без всяких опекунов либо под безответственной властью лиц, взявших ребенка на свое попечение. Одна из причин несовершенства опеки того времени состояла в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а также четких правовых границ в деятельности опекуна.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. по-прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Но опекун (попечитель), как и раньше, назначался безотносительно к тому, хочет он или нет заменить родителей. Одновременно все уже и уже становился круг лиц, которые могли быть опекунами (попечителями). Теперь нельзя было стать опекуном (попечителем) лицу, лишенному избирательных прав. Что касается защиты имущественных прав подопечных детей, то она осуществлялась на безвозмездных началах, о чем имелась специальная оговорка в кодексе. Одновременно в кодексе перечислялись возможные источники существования подопечного, опекуну в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного.

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот кодекс содержал и существенные нововведения. Например, назначение опекуна (попечителя) могло состояться только с его согласия. Особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми, находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, предусматривалась возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств к существованию, государственного пособия на его содержание.

Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

Современная опека (попечительство)

Вопрос о правовой природе опеки над несовершеннолетними считается спорным, поскольку понятие опеки относится к комплексным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой - своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. И, наконец, с точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения. Что же касается правовых оснований опеки, то после появления нового ГК РФ их стало больше, чем прежде. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируется гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим лицам. Сюда входят: общие принципиально важные положения; порядок установления опеки; критерии подбора опекуна, в том числе педагогического характера; правила относительно исполнения опекуном своих обязанностей по распоряжению имуществом подопечного; условия и порядок прекращения опеки. Следовательно, львиная доля вопросов, касающихся опеки, решается с помощью ГК РФ. Но не надо думать, что для Семейного кодекса при этом вовсе не остается места. При использовании опеки как способа устройства ребенка в семью, возникают свои специфические проблемы, которые можно (и нужно) разрешать с помощью норм семейного права. Особенно когда речь идет об осуществлении прав и обязанностей опекуна и подопечного. Поэтому СК дает подробный перечень прав детей, находящихся под опекой, а также их опекунов (попечителей). Особое место в СК РФ занимают правила об опеке над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения, об их правах, на соблюдение которых раньше не обращалось никакого внимания.

Такова в общих чертах характеристика правовых основ опеки. Чтобы составить полное о них представление, нет нужды всякий раз подчеркивать: здесь сфера ГК РФ, там - СК РФ, поскольку они действуют воедино. Поэтому о правилах, посвященных опеке как средству устройства ребенка в семью, имеет смысл говорить в общем контексте, имея в виду как ГК, так и СК.

Опека (попечительство) преследует две цели:

защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей (критерии принадлежности к данной категории детей подробно перечислены в ст. 121 СК);

воспитание ребенка в приемной семье лица, заменившего родителей (эта весьма специфическая задача опеки, далекая от соображений гражданского оборота, специально обозначена в п.1ст.31ГКРФ).

Достижение и той, и другой цели относится только к несовершеннолетним гражданам. Но здесь ГК РФ делает уточнение:

над малолетними детьми (не достигшими 14 лет) устанавливается опека (ст. 32);

над детьми в возрасте от 14 до 18 лет устанавливается попечительство (ст. 33).

Между опекой и попечительством почти нет разницы, когда речь идет о защите личных прав подопечного. А при защите его имущественных прав такая разница существует: опекун представляет интересы подопечного, а попечитель помогает ему осуществлять свои имущественные права в соответствии с требованиями ст. 26 ГК РФ. По достижении малолетним подопечным 14 лет опека автоматически трансформируется в попечительство.

При характеристике опеки с точки зрения семейного права следует обратить внимание на одну из главных ее особенностей. В отличие от усыновления опека не прекращает родительские правоотношения. Отсюда минимум требований к установлению опеки и попечительства, на что не требуется:

согласие родителей несовершеннолетнего. Их пожелания, рекомендации относительно кандидатуры опекуна правового значения не имеют, а учитываются постольку, поскольку это соответствует интересам ребенка;

согласие супруга будущего опекуна. Оно выявляется лишь для того, чтобы составить представление, в каких условиях будет воспитываться подопечный;

Согласие несовершеннолетнего любого возраста. Его желание только учитывается, да и то «если это возможно» (п. 2 ст. 146 СК РФ). Тем более что подростки зачастую стремятся к полной самостоятельности, не отдавая себе отчета, что сами - без помощи попечителя - защитить свои права не всегда могут.

Отсутствие подобного рода преград на пути установления опеки превращает ее в доступный и эффективный способ защиты прав несовершеннолетнего: для применения этого способа защиты достаточно убедиться в существовании факта утраты родительского попечения, чем бы она ни объяснялась.

Чтобы опека выполняла свои функции по надлежащему воспитанию ребенка, СК обязывает к соблюдению ряда правил, имеющих прямое отношение к семейному воспитанию детей. Все эти правила служат своеобразным правовым барьером на пути возникновения опеки, которая почему-либо не в интересах несовершеннолетнего. А это означает, что не могут быть опекунами (попечителями) детей:

несовершеннолетние недееспособные граждане (п. 2 ст. 35 ГК, п. 1 ст. 146 СК);

лица, лишенные родительских прав (п. 1 ст. 146 СК);

ограниченные в родительских правах (п. 3 ст. 146 СК);

лица, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией (п. 3 ст. 146 СК);

отстраненные почему-либо от выполнения обязанностей опекунов или попечителей (п. 3 ст. 146 СК);

бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине (п. 3 ст. 146 СК);

лица, не способные по состоянию своего здоровья осуществлять обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 СК).

Перечень заболеваний, не позволяющих стать опекуном (попечителем), утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996г. № 542, которое распространяется и на другие формы устройства ребенка в семью.

Существование любого из названных противопоказаний к назначению, как опекуном, так и попечителем в разъяснениях не нуждается, поскольку речь идет об обстоятельствах, не только затрудняющих семейное воспитание, но и делающих его невозможным. А если несовершеннолетний и претендент на роль опекуна живут одной семьей, органы опеки и попечительства не вправе наделять заведомо неполноценного воспитателя правами и обязанностями по воспитанию. В таких случаях им надлежит искать иной вариант устройства несовершеннолетнего.

Кроме безусловных запретов, относящихся к кандидатуре опекуна, СК содержит другие предписания, соблюдение которых служит своеобразной гарантией обеспечения интересов ребенка, оставшегося без родительского попечения.

Во-первых, опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия (п.3 ст. 35 ГК). Само по себе нежелание заменить родителей способно не просто усложнить семейное воспитание, но и сделать его формальным, не обеспечивающим права и интересы подопечного. Тогда приходится иметь дело не с назначением опекуна, а с установлением опеки по просьбе лица, желающего заменить родителей или одного из них.

Во-вторых, при подборе опекуна органы опеки и попечительства учитывают, прежде всего, нравственные его качества (п. 3 ст. 35 ГК), ценностную ориентацию как личности, способной направить развитие ребенка по нужному руслу. Именно с такой точки зрения оцениваются все другие личные качества будущего воспитателя, которые в общей сложности определяют способность к выполнению обязанностей по воспитанию. Ни профессия, ни уровень образования, ни степень его материальной обеспеченности при этом не имеют решающего значения.

В-третьих, при подборе опекуна обращается внимание на отношения, существующие между будущим воспитателем (опекуном) и его воспитанником (подопечным) (п. 3 ст. 35 ГК). Взаимная антипатия и даже враждебность со стороны несовершеннолетнего к лицу, готовому заменить ему родителей, могут стать причиной возникновения конфликтных ситуаций, исключающих нормальное воспитание. Поэтому либо неприязненные отношения нормализуются с помощью органов опеки и попечительства, педагога, воспитателя, либо изыскивается иной способ защиты прав несовершеннолетнего, либо подбирается другая кандидатура опекуна.

В-четвертых, как уже говорилось, выявляется желание несовершеннолетнего любого сознательного возраста видеть рядом с собой в качестве родителя лицо, намеревающееся его заменить. Естественно, чем старше несовершеннолетний, тем больше внимания уделяется его волеизъявлению. Однако в любом случае правового значения оно не имеет и выясняется только тогда, когда это возможно (п. 3 ст. 35 ГК).

В-пятых, опекуны и попечители несовершеннолетних обязаны проживать совместно со своими подопечными. Но при этом опекун не приобретает права на жилую площадь подопечного, а подопечный на жилую площадь опекуна. Таким образом, речь идет о реальном, фактическом совместном проживании, как предпосылке тесного и постоянного контакта между воспитателем и его воспитанником. Однако данное правило имеет исключение: когда подопечному исполнилось шестнадцать лет и он, с точки зрения его попечителя, может жить один. Но на это требуется разрешение органов опеки и попечительства (п. 2 ст. 36 ГК).

Наделяя опекуна личными правами и обязанностями по воспитанию подопечного, СК не проводит границ между возможным, одобряемым его поведением (правами) и должными поступками и действиями (обязанностями). Иначе обстоит дело, когда речь идет о правах и обязанностях имущественного характера. Здесь центр тяжести переносится на защиту имущественных прав ребенка путем сохранения принадлежащей ему собственности, умелого и разумного распоряжения ею, совершения различного рода гражданско-правовых сделок в интересах ребенка. По своему содержанию, объему, целям такая защита целиком и полностью совпадает с осуществляемой родителями, и реализуется с помощью ст. 37 и 38 ГК, ст. 60 СК. Но опекун при этом является представителем малолетнего подопечного, а попечитель оказывает своему подопечному содействие в осуществлении им своих прав, а также охраняет его от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Вместе с тем как опекун, так и попечитель обязаны заботиться о содержании своих подопечных, обеспечивая их уходом, питанием, одеждой, лечением - словом, всем тем, из чего складываются условия нормального развития ребенка. Но на содержание подопечного опекун тратит все причитающиеся подопечному выплаты, в том числе алименты, пенсию по случаю утраты кормильца, пособие гражданам, имеющим детей, и проч. Кроме того, опекун вправе тратить на ребенка часть доходов, полученных от принадлежащего подопечному имущества. Правда, практически невозможно и безнравственно делить источники существования на «твои и мои», когда живут одной семьей. Вот почему ГК и СК никаких специальных оговорок на этот счет не делают. Однако о том, что обязанности по опеке (и попечительству) выполняются безвозмездно, говорится в п. 1 ст. 36 ГК и п. 5 ст. 150 СК.

Установление опеки (попечительства) порождает не только права и обязанности опекуна (попечителя). Обладателями прав становятся и подопечные дети. Благодаря закреплению их прав в кодексе конкретизируются идеи, заложенные в ст. 20 Конвенции о правах ребенка.

Перечень прав детей, находящихся под опекой (попечительством), отличается большим разнообразием. Это, прежде всего права, которые принадлежат каждому несовершеннолетнему в соответствии со ст. 54-57 СК. Правда, всякий раз при их перечислении в ст. 148 СК делается акцент на то обстоятельство, что подопечный ребенок имеет право на заботу со стороны опекуна, защиту от злоупотреблений со стороны опекуна и т.д. Тем самым подчеркивается необходимость бережного отношения к подопечному, оставшемуся без родительского попечения.

Поскольку подопечный ребенок, как и всякий другой, имеет права не только личного, но и имущественного порядка, в п. 1 ст. 148 СК говорится о том, что он имеет право на:

причитающиеся ему от родителей алименты;

пенсию по случаю утраты кормильца;

пособия и любые другие социальные выплаты, в частности государственное ежемесячное пособие, выплачиваемое в соответствии с Положением о порядке выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденным приказом Министерства образования РФ 19 августа 1999 г. № 199. Размер этого пособия определяется исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. По состоянию на 1 января 2001 г. в Курской области размер пособия составлял 1700 руб. в месяц. Это пособие выплачивается только тем подопечным, чьи родители умерли или не в состоянии лично осуществлять их воспитание в связи с лишением родительских прав или ограничением в родительских правах; длительной болезнью, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей; отбыванием наказания в местах заключения и нахождения под стражей в период следствия и другими обстоятельствами.

Подопечный ребенок имеет также право собственности на жилое помещение или пользования жилым помещением. В соответствии с ФЗ от 11 августа 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» приватизируемые жилые помещения передаются в общую собственность не только совершеннолетних, но и несовершеннолетних членов семьи в возрасте от 14 до 18 лет. Жилые помещения, в которых проживают исключительно дети этого возраста, передаются им в собственность по заявлению их попечителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства. Для совершения сделок в отношении приватизированных помещений, в которых проживают несовершеннолетние (в том числе подопечные), независимо от того, являются ли они собственниками, сособственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, имеющими право пользования данным жилым помещением, требуется предварительное разрешение органов опеки и попечительства. Это правило распространяется также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние не проживают, но на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права. Средства от сделок с приватизированными жилыми помещениями, в которых проживают (проживали) исключительно несовершеннолетние, зачисляются опекунами (попечителями) на счет по вкладу на имя несовершеннолетнего в местном отделении банка; на получение жилого помещения при отсутствии такового (в соответствии с правилами жилищного законодательства).

Воспитанник детского учреждения как самостоятельный субъект лишь ему принадлежащих прав - серьезная новелла действующего семейного законодательства, важная правовая предпосылка защиты интересов детей, потерявших родную семью и не имеющих возможности попасть в семью приемную. Перечень их прав, по существу, совпадает с содержанием соответствующих статей СК, где перечисляются права, принадлежащие любому несовершеннолетнему, которого воспитывают в собственной семье родители, а при их отсутствии - усыновители, опекуны (попечители), приемные родители. Для таких детей особый смысл приобретает право на уважение их человеческого достоинства, которое им приходится отстаивать чаще всего самим. Вместе с тем для воспитанника детского учреждения, когда он начинает самостоятельную жизнь, важно иметь материальную поддержку, гарантии защиты жилищных прав, льготы при трудоустройстве.

Федеральный Закон № 159 от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусматривает ряд дополнительных гарантий улучшения материального положения оставшихся без родителей выпускников детских учреждений, обучающихся во всех типах образовательных государственных и муниципальных учреждений, которые имеют право на бесплатное обучение, повышенную стипендию и проч. Кроме того, в ст. 8 этого Закона специально предусматриваются дополнительные гарантии по обеспечению жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Право на закрепленное за ними жилое помещение они сохраняют на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социальной защиты. А если у них такого жилья нет, то в течение трех месяцев им предоставляют жилье, равноценное тому, которое они (или их родители) имели. А в ст. 9 говорится о дополнительных гарантиях данной категории воспитанников при реализации их права на труд. Здесь и налоговые льготы предприятиям, учреждениям, организациям, создающим для них специальные рабочие места, и соответствующие обязанности органов службы занятости, и ответственность за нарушение данного Закона.

Таков примерный перечень дополнительных гарантий по социальной защите воспитанников детских учреждений, оказавшихся без семьи и родительской заботы.

Еще одна примечательная особенность опеки над несовершеннолетними - надзор (контроль) со стороны органов опеки и попечительства за деятельностью опекуна (п. 3 ст. 34 ГК), который осуществляется по месту жительства подопечного и позволяет составить представление об условиях его жизни в семье, о степени добросовестности лица, заменяющего родителей. Такой надзор носит систематический характер: не реже двух раз в год информация о подопечном должна поступать в органы опеки и попечительства в виде акта обследования. Этот акт составляется либо инспектором по охране прав органов местного самоуправления, либо по его поручению и хранится в личном деле несовершеннолетнего. Результаты обследования позволяют не только увидеть, как выполняются опекунские обязанности, но и обнаружить уязвимые места данной опеки, устранить возникающие трудности в воспитании или содержании подопечного ребенка.

Но надзор (контроль) за обстановкой, в которой находится подопечный, не самоцель. Благодаря его осуществлению органы опеки и попечительства выполняют другую, не менее важную задачу по оказанию детям, оставшимся без родительского попечения, самой разнообразной поддержки. Впервые предельно полный перечень видов такой помощи дает ФЗ от 21 декабря 1996 г. Здесь и бесплатное медицинское обслуживание подопечного ребенка, и предоставление ему бесплатных путевок в санаторно-курортные учреждения, лагеря (базы) труда и отдыха, и гарантии защиты его жилищных прав, и помощь в трудоустройстве, и организация материальной поддержки подопечного за счет различного рода благотворительных фондов. Все это вместе взятое позволяет причислить подопечных детей к особой категории детского населения, забота о которой является обязанностью государства.

Чаще всего опекун и попечитель назначаются без указания срока полномочий. Они перестают существовать автоматически по достижении подопечным совершеннолетия - 18 лет. Наступает конец попечительству и в других случаях: когда подопечный становится полностью дееспособным в результате эмансипации (ч. 1 ст. 27 ГК) либо при вступлении в брак до достижения брачного возраста (ч. 2 ст. 21 ГК). Кроме прекращения опеки и попечительства, ГК предусматривает освобождение опекунов (попечителей) от исполнения принятых ими на себя обязанностей (п. 1, 2 ст. 39 ГК) или их отстранение (п. 3 ст. 39 ГК). В любом из названных случаев прекращаются существовавшие ранее правоотношения, порожденные установлением опеки (попечительства). Поэтому, обобщая сказанное, можно сделать вывод, что опека и попечительство перестают существовать:

при усыновлении подопечного;

если подопечного почему-либо помещают в одно из детских учреждений на полное государственное попечение. Когда ребенок попадает сюда на время (пока опекун находится на излечении, вынужден выехать по семейным обстоятельствам в другой город и т.п.), ранее установленная опека сохраняется;

после возвращения ребенка к родителям. Правовым основанием такого возвращения служит решение (постановление) органа опеки и попечительства, который позволяет ребенку вернуться в семью родителей, только если это в интересах несовершеннолетнего. Само по себе появление на горизонте родителя (возвратившегося из мест лишения свободы, из другой местности и т.п.) ничего с правовой точки зрения не означает. В случае возникновения спора по поводу воспитания подопечного между его родителями и опекуном (попечителем) вопрос решается в судебном порядке;

в результате изменения семейного, материального положения опекуна, его болезни, необходимости ухода за нуждающимися в этом членами семьи и при других подобных обстоятельствах, существенно затрудняющих опеку или делающих ее просто невозможной. Но всякий раз эти обстоятельства должны быть уважительными. Мало того, освобождение от опекунских прав и обязанностей может состояться лишь по просьбе самого опекуна (попечителя);

из-за отсутствия взаимопонимания между опекуном (попечителем) и его подопечным. Однако речь может идти только о серьезных, непреодолимых противоречиях, когда есть возможность заменить одного опекуна другим, что происходит по просьбе первого;

вследствие ненадлежащего выполнения опекуном или попечителем своих обязанностей по воспитанию подопечного, защите его прав и интересов. В ситуации подобного рода происходит отстранение опекуна (попечителя) помимо его воли по инициативе органа опеки и попечительства, убедившегося, что данная опека не соответствует своему назначению. Особенно когда подопечного оставляют без надзора и необходимой помощи. Причем неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних лицами, на которых эти обязанности возложены, рассматривается как уголовно наказуемое деяние (ст.156УК); при использовании опеки или попечительства в корыстных целях, например, чтобы присвоить доходы ребенка, завладеть его имуществом, заполучить принадлежащие подопечному ценные вещи и т.п. Конечно, такое случается крайне редко, но все-таки случается. Так, в числе зарегистрированных посягательств взрослых лиц в отношении подростков находится и злоупотребление опекунскими обязанностями. Подобного рода посягательств, по данным МВД РФ, было: в 1990 г. - 5, в 1991 г. - 2, в 1992 г. - 1, в 1993 г. - 6, в 1994 г. - 3, в 1995 г. - 10. Разумеется, что инициатором прекращения опеки в подобных ситуациях являются органы, уполномоченные на охрану прав детей, т.е. органы опеки и попечительства, а также прокурор.

Приведенный перечень причин прекращения опеки (попечительства) не является исчерпывающим. Любая опека (попечительство), не выполняющая своего назначения, противоречащая интересам подопечного ребенка, не имеет права на существование.

1.3 Нормативно - правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и пр.

Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно потребовало изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.

В рамках реформы законодательства об опеке и попечительстве были разработаны проект Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве». При разработке этих документов использовался положительный опыт российского, в том числе дореволюционного, законодательства, а также положения зарубежного законодательства - нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, Республик Беларусь, Казахстан, Украина и других государств. Многие положения законопроектов продолжают и развивают идеи, заложенные в проекте Опекунского устава, опубликованного в России еще в 1897 году.

Отношения, связанные с опекой и попечительством, будут регулироваться Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними по-прежнему будут урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. Кроме того, предполагается, что некоторые отношения (не относящиеся к предмету гражданского законодательства) будут урегулированы законами субъектов Российской Федерации - в случаях, допускаемых указанным Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» или Семейным кодексом Российской Федерации.

Закон прежде всего уточняет положения об органах опеки и попечительства, их компетенции и порядке деятельности. При этом проект исходит из недопустимости делегирования полномочий органов опеки и попечительства иным организациям и лицам, которое имеет место в соответствии с законодательством, например, города Москвы. Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). Действующее законодательство предполагает осуществление функций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, исключительно органами опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должностными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ). Делегирование полномочий органов опеки и попечительства детским и иным учреждениям, объясняемое на практике недостаточным финансированием органов опеки, по меньшей мере нецелесообразно. Напротив, одной из целей реформы законодательства об опеке и попечительстве является развитие и совершенствование органов опеки и попечительства, их модернизация.

Закон уточняет обязанности органов опеки и попечительства, в частности обязывает их подавать заявление в суд о признании гражданина недееспособным или ограничении дееспособности гражданина; подавать заявление в суд о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограниченно дееспособным; представлять интересы подопечных, если действия опекунов или попечителей по представительству интересов подопечных противоречат закону или интересам подопечных, а также в случаях, когда опекуны или попечители не осуществляют защиту интересов подопечных, и т.п.

К сожалению, в настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган опеки и попечительства в тот или иной момент должен быть признан ответственным за судьбу подопечного. Закон устанавливает, что функции органа опеки и попечительства по отношению к подопечному выполняет тот орган, который произвел назначение опеки, а при перемене места жительства подопечных опекуны обязаны извещать об этом органы опеки и попечительства не позднее дня, следующего за выбытием с прежнего места жительства. Функции органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного должны переходить к новому органу опеки и попечительства со дня получения дела подопечного.

В законопроекте конкретизирован порядок принятия органом опеки и попечительства решения об установлении опеки (попечительства), а также порядок обжалования решения заинтересованными лицами. С целью получения сведений о личности будущего опекуна или попечителя органу опеки и попечительства предоставляется право требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления сведений о себе, а также право запрашивать информацию о гражданине в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских, жилищно-эксплуатационных и иных организациях.

Существенным образом меняются нормы об осуществлении опеки и попечительства. У одного подопечного может появиться несколько опекунов, которые будут нести за свои действия солидарную ответственность. По действующему законодательству такая возможность предоставлена только семейным законодательством, и только для случаев создания приемной семьи. Вместе с тем «соопекунство» - довольно распространенное в мировой практике явление.

Вводится срочная опека, то есть опека, которая назначается на определенный, указанный в постановлении органа опеки и попечительства срок (например, на период длительной командировки родителей ребенка). Таким образом, основанием прекращения полномочий опекуна (попечителя) будет истечение указанного в постановлении срока.

Практика потребовала и внедрения института предварительной опеки. В случаях, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица необходимо немедленное его устройство, предлагается разрешить органам опеки и попечительства назначать опекунов (попечителей) без предоставления ими необходимых сведений о себе, в том числе и сведений о состоянии своего здоровья. Требуемые сведения следует предоставить в течение месяца (в исключительных случаях - двух), а если этого не произойдет, то такая опека (попечительство) прекращается. Если, однако, в указанный срок орган опеки и попечительства убедится в том, что опекун может быть назначен, то он выносит окончательное постановление о назначении, а права и обязанности опекуна (попечителя) считаются возникшими с момента вынесения первоначального акта.

Такую конструкцию продиктовала практика. В действительности сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, предварительная опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение.

Впервые в истории современного российского законодательства предлагается при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними учитывать волю их родителей. Предусматривается механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам. Такое назначение опекуна или попечителя не является основанием для лишения или ограничения родительских прав. Напротив, обращение родителя в орган опеки и попечительства с подобной просьбой, обоснованной уважительными причинами, свидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на период своего отсутствия.

В соответствии с законопроектом родитель (родители) будет вправе определить ребенку (детям) опекуна или попечителя на случай своей смерти. Соответствующее распоряжение родителя (родителей) может быть сделано в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка, или в завещании (в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации Федеральным законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» вводится новая статья 1140.1 «Завещательное назначение опекуна или попечителя»). Разумеется, лицо, указанное родителями, может быть назначено опекуном или попечителем их ребенку лишь при условии, что такое назначение не будет противоречить закону.

Институт опеки (попечительства) по договору не устраняет из законодательства конструкцию приемной семьи. Напротив, она сохраняется и обновляется, что потребовало в том числе и внесения изменений в главу 21 Семейного кодекса.

В то же время Закон допускает возникновение иных, помимо приемной семьи, форм опеки и попечительства над детьми по договору. Такой формой сможет стать патронатная семья, существование которой уже сейчас в соответствии со ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации предусмотрено законами многих субъектов Российской Федерации.

Во всех случаях договорной опеки на уровне федерального законодательства будут урегулированы основные положения об опеке и попечительстве по договору. Такой договор Законом «Об опеке и попечительстве» рассматривается как гражданско-правовой, следовательно, его содержание, а также ответственность сторон - это вопросы, которые могут быть урегулированы исключительно на уровне федерального законодательства (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Однако порядок действий органов опеки и попечительства при заключении таких договоров, а также размер и порядок предоставления опекуну вознаграждения субъекты Российской Федерации смогут самостоятельно определить в своих законах.

В качестве вознаграждения по договору органы опеки и попечительства смогут не только выплачивать денежные средства, но и разрешать опекуну использовать в течение строго определенного срока в своих целях имущество подопечного, в том числе пользоваться его жилым помещением. При этом прекращение опеки или попечительства будет безусловным основанием «автоматического» прекращения пользования имуществом подопечного.

Закон «Об опеке и попечительстве» детализирует положения о порядке совершения действий по управлению, охране и распоряжению имуществом подопечных.

Четко разграничивается имущество подопечного и опекуна, в особенности их денежные средства (в том числе пособия и иные социальные выплаты). Определяется порядок принятия имущества подопечного опекунами (попечителями), предоставления ими отчетов, вводятся положения о привлечении опекунов (попечителей) к ответственности за уменьшение стоимости имущества подопечного.

Будет, наконец, урегулирован порядок выдачи органами опеки и попечительства разрешений на отчуждение имущества подопечных, необходимость получения которых предусмотрена ст. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. В эту статью также вносятся изменения, позволяющие более точно определить, в каких случаях совершение опекунами и попечителями действий не требует предварительных разрешений, а в каких случаях разрешения необходимы. Вводится предельный срок, в течение которого орган опеки и попечительства обязан рассмотреть вопрос о выдаче разрешения (или отказе в нем) - 15 дней.

Закон уточняет и вопросы, связанные с прекращением отношений по опеке и попечительству. Общие нормы о возмещении причиненного вреда в настоящее время позволяют привлекать к гражданско-правовой ответственности как опекунов (попечителей), так и муниципальное образование, органы опеки и попечительства которого ненадлежащим образом исполняют свои обязанности. Однако на практике эта возможность не всегда бывает очевидной.

Поэтому законопроект прямо указывает, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, по правилам гражданского законодательства об ответственности за причинение вреда. При обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном (попечителем) обязанностей по охране и управлению имуществом подопечного (порча имущества, ненадлежащее хранение, расходование не по назначению, совершение действий, повлекших уменьшение имущества подопечного, и другое) орган опеки и попечительства будет обязан составить акт и предъявить требование к опекуну (попечителю) о возмещении убытков, причиненных имуществу подопечного.

В то же время предлагается напрямую закрепить и возможность возмещения подопечному вреда, причиненного как действиями, так и бездействием органа опеки и попечительства (несвоевременным назначением опеки и пр.). Правила возмещения вреда в таких случаях заложены в ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Помимо норм, регулирующих непосредственно опеку и попечительство, реформа затрагивает также вопросы, связанные с установлением и осуществлением патронажа над дееспособными гражданами. Редакция ст. 41 ГК Российской Федерации будет обновлена. Будут определены обязанности органов опеки и попечительства по оказанию помощи дееспособным совершеннолетним гражданам, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности.

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ

1 Структура и функции органов опеки и попечительства

Несовершеннолетние дети могут оказаться лишенными родительского попечения в результате различных обстоятельств: в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, осуждения родителей к лишению свободы, тяжелой болезни или длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от выполнения своих родительских обязанностей, отказа родителей взять своих детей из родильных и иных учреждений.

В большинстве ситуаций, если родители временно не могут осуществлять заботу о своих детях, они принимают меры к устройству их к родственникам или иным лицам, а в некоторых случаях и в государственные учреждения. Однако в случае внезапной смерти, болезни или несчастного случая с родителями дети могут оказаться в угрожающем положении.

Еще большую опасность для детей представляют уклонение родителей от выполнения своих обязанностей, внезапное оставление родителями своих детей и другие подобные ситуации. Усиление нестабильности в стране, рост числа беженцев, лиц, не имеющих определенного места жительства, рост преступности привели к увеличению числа детей, внезапно оставшихся без попечения родителей пли находящихся в угрожающей ситуации в результате злоупотребления родителями своими родительскими правами и нуждающихся в немедленной помощи. В связи с этим своевременное обнаружение детей, оставшихся без родительского попечения, и принятие мер к их защите весьма актуальны

Решение этих проблем возложено на систему органов опеки и попечительства.

Статус органов опеки и попечительства определяется на основании Конституции РФ (ст.132) и Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.1 и 4 ст.6)1. Выполнение функций по опеке и попечительству возлагается на эти органы п.9 ст.53, п.7 ст.64, п.7 ст.75 Закона РФ от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР.

Органы местного самоуправления рассматриваются как органы опеки и попечительства и п.2 ст.121 Семейного кодекса РФ. Постановления, касающиеся опеки и попечительства (назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы), глава местной администрации выносит единолично. Его постановление обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, общественными организациями как любое другое постановление административного органа. При этом не имеет значения, где оно вынесено. Оно действительно на всей территории Российской Федерации и не нуждается в подтверждении. Подготовку проекта постановления главы местной администрации проводят специально уполномоченные на то лица (в отношении несовершеннолетних - инспектор по охране прав), осуществляющие свою деятельность в одном из структурных подразделений данной административной единицы. Постановление главы местной администрации, действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке и попечительству, могут быть обжалованы на общих основаниях.

Органы опеки и попечительства в Курской области в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также настоящим Законом, иными законами и нормативными правовыми актами Курской области.

Опеку и попечительство в Курской области организуют и осуществляют органы опеки и попечительства, в систему которых входят орган исполнительной государственной власти Курской области по опеке и попечительству (далее - орган опеки и попечительства Курской области) и его территориальные органы в муниципальных районах и городских округах (далее - территориальные, органы опеки и попечительства).

Орган опеки и попечительства Курской области образуется Губернатором Курской области.

Положение об органе опеки и попечительства Курской области, его структура и предельная, численность работников утверждаются Губернатором Курской области.

Территориальные органы опеки и попечительства формируются Администрацией Курской области.

Территориальные органы опеки и попечительства являются юридическими лицам.

Предельная численность работников территориальных органов опеки и попечительства устанавливается Губернатором Курской области.

Схема размещения территориальных органов опеки и попечительства утверждается органом исполнительной государственной власти области, определяемым Губернатором Курской области.

В своей деятельности органы опеки и попечительства взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти области, органами местного самоуправления, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами записи актов гражданского состояния, воинскими частями, органами внутренних дел, профессиональными союзами, иными учреждениями и организациями.

Основными задачами органов опеки и попечительства в Курской области являются:

реализация единой государственной политики по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности;

выявление лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве);

обеспечение приоритета семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, профилактика социального сиротства;

осуществление контроля за содержанием, воспитанием, обучением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, несовершеннолетних, нуждающихся в государственной поддержке;

защита личных имущественных и неимущественных прав и интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства;

принятие мер по установлению опеки (попечительства), помещению граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации в воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения, назначению помощника дееспособным гражданам, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности; осуществление контроля за сохранностью и управлением имуществом лиц, находящихся под опекой (попечительством) или помещенных в соответствии с законодательством Российской Федерации в воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения;

осуществление контроля за содержанием лиц, признанных решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными, и совершеннолетними дееспособными лицами, которые и по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности;

осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, а также учреждений, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.

Органы опеки и попечительства в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

Выбирают лиц, способных к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, подготавливает материалы, необходимые для назначения опекуна или попечителя, а также об освобождении или отстранении опекуна или попечителя от выполнения возложенных на него обязанностей.

Дают предварительное разрешение для совершения от имени подопечного сделок в случаях, предусмотренных статьей 37 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ведут учет лиц, в отношении которых установлена опека или попечительство.

Участвуют в судах по делам подопечных в случаях, предусмотренных законодательством.

Осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей, оказывает им помощь в организации медицинского наблюдения.

Принимают решения о помещении лиц, признанных судом недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия, в психиатрические или психоневрологические учреждения.

2.2 Формы опеки и попечительства

Основная задача специалистов, работающих в этом секторе - выявление и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в сиротские учреждения или на воспитание в семьи.

Сектор опеки и попечительства является структурным подразделением Администрации муниципального образования города Курска, созданным в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, недееспособных или не полностью дееспособных граждан.

Правовую основу деятельности сектора опеки и попечительства составляют Конституция и законодательство Российской Федерации, судебные решения.

Сектор опеки и попечительства непосредственно подчинен Главе муниципальной администрации муниципального образования города Курска.

Органом опеки и попечительства на территории муниципального образования города Курск является муниципальный Совет города Курск.

На орган опеки и попечительства возлагаются следующие задачи:

защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей;

защита прав и интересов граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно недееспособными;

надзор за деятельностью опекунов и попечителей;

выбор формы устройства лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве;

охрана имущественных прав несовершеннолетних детей и иных недееспособных граждан;

разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет.

Для осуществления отдельных задач органа опеки и попечительства муниципальный Совет Курской области формирует Совет по опеке и попечительству при муниципальном Совете города Курска. Деятельность Совета по опеке и попечительству регламентируется Положением, утвержденным Постановлением муниципального Совета муниципального образования Курской области.

Совет по опеке и попечительству при муниципальном Совете Курской области осуществляет следующие полномочия:

изменение имени и фамилии ребенка в случаях, если ребенок не достиг возраста четырнадцати лет и отсутствует соглашение между родителями либо, если родители проживают раздельно и родитель, с которым проживает ребенок, желает присвоить ему свою фамилию;

разрешение споров о порядке осуществления родительских прав родителями, проживающими отдельно от ребенка;

принятие решения об обращении в суд с иском о лишении либо ограничении родительских прав в случаях, предусмотренных семейным законодательством;

обследование условий жизни ребенка, оставшегося без попечения родителей;

заслушивание опекуна (попечителя) о выполнении им своих обязанностей;

отстранение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей в случаях систематического нарушения прав и интересов опекаемого;

принятие решения об обращении в суд с иском об отмене усыновления ребенка;

разрешение споров о порядке общения между ребенком, его родителями, родственниками и приемными родителями;

принятие решения о досрочном расторжении договора о передаче ребенка на воспитание в семью в случаях, предусмотренных настоящим положением;

иные полномочия в рамках действующего законодательства.

Опекун или попечитель назначается Распоряжением Председателя муниципального Совета - Главы муниципального образования Курской области на основании Справки о согласовании проекта, подготовленного специалистами по охране прав детей и юристом. Полномочия опекуна и попечителя подтверждаются удостоверением.

Орган опеки и попечительства защищает права и законные интересы ребенка в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Муниципальный Совет Курской области вправе заключать договоры с юридическими и физическими лицами об оказании услуг по социальному обслуживанию детей, в том числе детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Орган опеки и попечительства вправе поручить педагогическим, медицинским, социальным работникам, психологам и другим специалистам, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность за работу по воспитанию, образованию, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию ребенка, проведение конкретных мероприятий по обеспечению защиты прав и законных интересов ребенка в органах образования, здравоохранения, труда и социальной защиты.

Орган опеки и попечительства обязан:

принимать необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка в случаях угрозы жизни или здоровья ребенка, неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию и образованию ребенка, злоупотреблении родительскими правами, как по заявлению самого ребенка, так и по сообщению должностных лиц организации либо иных граждан;

назначать представителя для защиты прав и интересов детей в отношениях с любыми юридическими и физическими лицами, в том числе в судах, в случаях разногласий между родителями и детьми;

разрешать разногласия между родителями по вопросам воспитания и образования детей в случаях обращения родителей (одного из них);

принимать участие в судебном разбирательстве в случае спора о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка;

принимать ребенка на попечение по решению суда, если судом будет установлено, что ни родители, ни лицо, у которого находится ребенок, не в состоянии обеспечить его надлежащее воспитание и развитие;

совместно с судебным исполнителем участвовать в принудительном исполнении решений суда, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам);

обязать родителей (одного из них), в случае родителей (одного из них) от представления близким родственникам ребенка возможности общаться с ним, не препятствовать этому общению;

обращаться в суд с иском об устранении препятствий к общению с ребенком, если родители (один из них) не подчиняются решению органа опеки и попечительства;

обращаться в суд с иском о лишении родительских прав в случаях предусмотренных семейным законодательством;

обращаться в суд с иском об ограничении родительских прав в случаях, предусмотренных семейным законодательством;

немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, в случае непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью.

Представитель органа опеки и попечительства принимает участие при рассмотрении дел о лишении судом родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав.

Если после вынесения судом решения об ограничении родительских прав родители (один из них) не меняет своего поведения, орган опеки и попечительства по истечении шести месяцев предъявляет иск о лишении родительских прав.

В случаях лишения или ограничения родительских прав обоих родителей орган опеки и попечительства обязан предъявить иск о лишении родительских прав.

Контакты родителей, родительские права которых ограничены судом, с ребенком допускаются только с согласия органа опеки и попечительства.

При отобрании ребенка, в случаях непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью, орган опеки и попечительства незамедлительно уведомляет прокурора, обеспечивает временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения решения об отобрании ребенка обращается в районный федеральный суд с иском о лишении родительских прав или об ограничении их родительских прав.

Орган опеки и попечительства в случаях, предусмотренных семейным законодательством, защищает права и интересы детей, оставшихся без попечения родителей. Орган опеки и попечительства выявляет детей, оставшихся без попечения родителей, ведет их учет, избирает формы устройства таких детей, а также осуществляет последующий контроль условий их содержания, воспитания и образования.

При выявлении детей, оставшихся без попечения родителей,

орган опеки и попечительства обязан:

в течение трех дней со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, провести обследование условий жизни ребенка;

при установлении факта отсутствия попечения родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве;

в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обеспечить устройство ребенка на воспитание в семью (на усыновление, под опеку или попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в учреждения сиротского типа;

при отсутствии возможности передать ребенка на воспитание в семью направить сведения о таком ребенке, через месяц в сектор по предупреждению сиротства Комитета по труду и социальной защите населения (заполнить анкету установленного образца).

Сектор опеки и попечительства составляют два специалиста: главный специалист и специалист 1 категории.

Главный специалист по охране прав детей (далее - Специалист) является муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность путем заключения трудового договора. Он назначается на должность Главой муниципальной администрации. Все наиболее сложные, в том числе спорные вопросы, касающиеся защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, главный специалист обязан проводить через решения Совета по опеке. Главный специалист, в своей работе руководствуется Конвенцией ООН о правах ребенка, иными международными правовыми актами по защите прав детей, законами Российской Федерации и Курской области, нормативными актами исполнительной власти Российской Федерации и Курской области, другими нормативными документами по вопросам охраны прав детей.

Орган опеки и попечительства обязан направлять своего представителя для участия в судебном рассмотрении дел об усыновлении ребенка.

При подготовке дела к судебному разбирательству орган опеки и попечительства обязан:

Представить в суд заключение об обоснованности и о соответствии усыновления интересам усыновляемого ребенка с указанием сведений о факте личного общения усыновителей с усыновляемым ребенком;

Провести обследование условий жизни усыновителей и представить в суд акт об обследовании установленной формы.

При отсутствии на судебном заседании законных представителей в случае усыновления ребенка несовершеннолетних родителей, не достигших возраста 16 лет, орган опеки и попечительства дает свое согласие на усыновление ребенка.

Орган опеки и попечительства заверяет согласие родителей на усыновление ребенка, предоставляемое в суд.

При отмене усыновления в случае отсутствия родителей либо, если передача родителям противоречит его интересам, орган опеки и попечительства обязан организовать его попечение. Орган опеки и попечительства обязан сохранять тайну усыновления ребенка.

Приемная семья является одной из форм устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей. Орган опеки и попечительства содействует созданию приемных семей, оказывает приемным родителям необходимую помощь в соответствии с действующим законодательством и осуществляет наблюдение за условиями жизни и воспитания ребенка (детей).

В своей работе по организации приемных семей орган опеки и попечительства руководствуется требованиями Семейного Кодекса РФ, Положением о приемной семье и законодательством Курской области.

Орган опеки и попечительства заключает с приемными родителями договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью по форме, установленной Правительством РФ. До заключения договора орган опеки и попечительства составляет акт обследования по результатам обследования условий жизни лиц (лица), желающего взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, подготавливает в течение 20 дней со дня подачи заявления лиц, желающих взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, заключение о возможности стать приемными родителями, предоставляет данным лицам информацию о ребенке (детях), который может быть передан на воспитание в приемную семью, выдает направление для посещения ребенка по месту жительства (нахождения).

При передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью орган опеки и попечительства руководствуется интересами ребенка. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью должен предусматривать условия содержания, воспитания и образования ребенка (детей), права и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, основания и последствия прекращения такого договора.

Участие органа опеки и попечительства в осуществлении юридически значимых действий.

Орган опеки и попечительства по просьбе лиц, достигших 16 лет и желающих вступить в брак, вправе выдать разрешение данным лицам для предоставления в орган записи гражданского состояния при наличии уважительных причин в порядке, установленном муниципальным Советом муниципального образования Курской области.

В случае если в орган опеки и попечительства поступило заявление о нахождении младенца, орган опеки и попечительства оповещает об этом органы внутренних дел и принимает меры к помещению ребенка в медицинское учреждение, а также обязан заявить о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны, не позднее чем через семь дней со дня обнаружения ребенка.

Одновременно с заявлением в орган записи актов гражданского состояния представляется документ об обнаружении ребенка с указанием времени, места и обстоятельств, при которых ребенок найден.

Орган опеки и попечительства при государственной регистрации рождения вправе указывать в записи акта о рождении ребенка имя ребенка и (или) его фамилию (при разных фамилиях родителей) при отсутствии соглашения между родителями.

2.3 Осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства

Выявление и устройство несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, является основной задачей специалистов по охране прав детства, которые призваны организовывать и направлять эту работу на подведомственной территории.

Статья 122 Семейного кодекса чётко устанавливает порядок выявления и учёта этой категории, несовершеннолетних и обязывает всех, кому стало известно о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщать об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Специалист органа опеки и попечительства в течение трёх дней проводит первичное обследование условий, в которых находится ребёнок, с целью проверки достоверности полученной информации и решения вопроса о его временном устройстве. (Чаще всего, это необходимо сделать немедленно.)

При обследовании выясняется:

причина, по которой ребёнок остался без родительского попечения;

анализируются данные о родителях;

с кем в настоящее время проживает ребёнок;

круг лиц, которые могут изъявить желание взять его под опеку;

устанавливаются материально-бытовые условия жизни ребёнка (наличие жилой площади, ценного имущества, транспорта, предметов домашнего обихода и пр.);

составляется опись имущества.

Все полученные данные отражаются в акте первичного обследования, являющимся документом, на основе которого решается вопрос об окончательном устройстве ребёнка, и намечаются меры требуемой социальной, педагогической, материальной и иной помощи. В акте указывается, кто несёт ответственность за сохранность имущества. Этот документ приобщается к личному делу ребёнка вместе с заключением органа опеки и попечительства о наиболее целесообразной форме устройства.

На каждого ребёнка, независимо от формы его устройства, заводится личное дело, которое либо передаётся в то учреждение, где он будет воспитываться, либо хранится в органе опеки и попечительства, если он передаётся под опеку.

Одновременно с первичным обследованием в журнале первичного учёта установленного образца делается соответствующая запись.

Орган опеки и попечительства обязан в течение календарного месяца со дня установления факта лишения ребёнком родительского попечения передать его на воспитание в семью либо запросить путёвку в учреждение общественного воспитания.

Если органом опеки и попечительства выявляется ребёнок, не проживающий постоянно на подведомственной территории, необходимо, обеспечив его временное устройство, связаться с тем органом опеки и попечительства, на территории которого постоянно проживает или проживала его семья. Гражданский кодекс РФ (ст. 35) обращает внимание на то, «опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеки или попечительстве» и только «при наличии заслуживающих внимания обстоятельств…может быть…назначен по месту жительства опекуна (попечителя)». Какие же обстоятельства могут заслуживать внимание?

Чаще всего, это территориальная удалённость. Например, из Курской области приехала женщина с малолетним ребёнком в гости к родственникам и внезапно умерла. Родственники согласны взять ребёнка под опеку. В таком случае необходимо запросить в органе опеки и попечительства по месту постоянного жительства этой женщины документы на ребёнка, заключение о возможности оформления опеки по месту жительства опекуна и документы о наличии либо закреплении жилой площади.

Практика показывает, что устройство несовершеннолетнего лучше всего осуществлять всё-таки по месту его постоянного жительства, так как одновременно решается вопрос закреплении жилья либо постановки на льготную очередь. Например, в городе Белгороде умерла женщина, осталась малолетняя дочь. Старшая сестра девочки решила взять её под опеку и обратилась с просьбой об оформлении в орган опеки и попечительства муниципального образования Курской области, так как сестру сразу привезла к себе. Ей было предложено оформить опеку в Белгороде, по месту жительства умершей матери, которая имела там квартиру. Очень часто, если дети устраиваются по месту выявления, а не жительства, нарушаются их жилищные права, которые потом трудно восстановить.

На детей, которых не удалось в течение месяца со дня первичной регистрации устроить в семью, заполняется анкета установленного образца с приложением к ней фотографии и в течение 7 дней передаётся в региональный банк данных для постановки на централизованный учёт. Анкета подписывается работником органа опеки и попечительства, одна её копия вкладывается в личное дело ребёнка и ещё одна остаётся в органе опеки и попечительства.

Необходимо обратить внимание на то, что п. 2 ст. 122 СК РФ обязывает руководителей учреждений, в которых находятся дети, лишённые родительского попечения, сообщать о них в орган опеки и попечительства в течение 7 дней (чаще всего это приюты, больницы и родильные дома). Данные об этих детях заносятся в журнал первичного учёта, номер, под которым зарегистрирован несовершеннолетний, сразу называется сообщающему лицу для регистрации в журнале учреждения.

За неисполнение обязанностей по выявлению и устройству детей, лишённых родительского попечения, в установленные сроки должностные лица несут административную ответственность.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ДЕТЕЙ ОРГАНАМИ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1 Проблемы деятельности органов опеки и попечительства

Органами прокуратуры Курской области проведена проверка исполнения органами опеки и попечительства, учреждениями социальной защиты, образовательными и лечебными учреждениями законодательства об охране прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения. В области по состоянию на 01.01.2008 года зарегистрировано 4769 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из них 3230 - находятся под опекой (попечительством) граждан, 1459 - в детских домах, интернатах и на патронатном воспитании, 80 - воспитываются в приемных семьях. Из общего количества детей указанной категории лишь 793 (16,6 %) - настоящие сироты, остальные - так называемые «социальные» сироты при живых родителях. Прокурорской проверкой установлено, что в ряде районов области органы опеки и попечительства допускают нарушения действующего законодательства о своевременном выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, органом опеки и попечительства Железногорского района в установленный законом срок не были приняты меры по устройству 16-летнего подростка, который после смерти матери остался без попечения родителей и 5 месяцев проживал один, без средств к существованию. По данному факту прокурором района внесено представление, в котором поставлен вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Беловского, Золотухинского, Конышевского, Обоянского, Хомутовского районов, Льговским и Курчатовским межрайпрокурорами. Учреждениями социальной защиты, лечебными и образовательными учреждениями зачастую нарушается установленный законом семидневный срок направления в органы опеки и попечительства сведений о детях, утративших родительское попечение и нуждающихся в помощи государства, что также способствует их несвоевременному устройству и учету. В связи с выявленными нарушениями Льговской межрайонной прокуратурой по указанным основаниям в отношении главного врача Льговской центральной районной больницы возбуждено административное производство по ст.5.36 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо учреждения для детей - сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей). В департаменте по опеке и попечительству, семейной и демографической политике Курской области создан региональный банк, в который внесена документированная информация о детях, воспитывающихся в доме ребенка, детских домах и школах-интернатах, с целью их устройства гражданами, желающими принять ребенка в свою семью. Однако, как установлено проверкой, органы опеки и попечительства не всегда соблюдают порядок и сроки предоставления в указанный банк данных сведений о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью, в результате чего нарушаются права и законные интересы несовершеннолетних. В Щигровском, Фатежском, Солнцевском и других районах прокурорами выявлены факты передачи детей под опеку и в приемные семьи без учета нравственных и иных личных качеств опекунов и приемных родителей, состояния их здоровья и возраста, способности к выполнению опекунских обязанностей. Только в истекшем году в связи с ненадлежащим выполнением обязанностей по воспитанию детей 11 опекунов были освобождены от выполнения опекунских обязанностей. Так, постановлением главы Хомутовского района опекуном четырехлетней девочки назначен сожитель ее умершей матери, осужденный к условной мере наказания за совершение кражи, который опекунское пособие тратил на приобретение спиртных напитков. Вопреки требованиям статьи 121 Семейного кодекса РФ органы опеки и попечительства крайне редко осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования подопечных детей, а также за деятельностью их опекунов и попечителей В Солнцевском районе подросток, оставшийся без попечения родителей, проживал совместно с бабушкой - опекуном и отцом, который в отношении сына был лишен родительских прав, нигде не работал, злоупотреблял спиртными напитками, ранее отбывал наказание в местах лишения свободы. В результате отсутствия контроля со стороны органа опеки и попечительства отец совершил в отношении сына преступления, предусмотренные ст.ст.116 УК РФ(побои), 119 ч.1 УК РФ(угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью). По инициативе прокурора района подросток передан под опеку своей сестре и переехал жить к ней в город Курск. Прокурорами Кореневского, Мантуровского, Поныровского и других районов установлены факты нарушения порядка назначения и сроков выплат денежных средств на содержание подопечных детей, в связи с чем приняты меры прокурорского реагирования, в том числе по взысканию в судебном порядке невыплаченных опекунских пособий. В ходе проверки выявлены нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ряде случаев органами местного самоуправления за детьми не закреплялось жилье, не принимались меры по обеспечению его сохранности и управлению имуществом. Во многих случаях интернатные учреждения проявляли бездействие по защите прав детей на получение алиментов, пенсий, жилья, установлению их правового статуса как сирот. Также установлено, что в Беловском детском доме умственно-отсталых детей, Железногорском межрайонном центре социальной помощи семье и детям и Курском областном социальном приюте для детей и подростков не соблюдались нормы питания и лекарственного обеспечения воспитанников. Прокурорскими проверками в интернатных учреждениях выявлены нарушения правил противопожарной безопасности, которые создают реальную угрозу жизни и здоровью детей. В областном специализированном доме ребенка, Теткинском детском доме, других аналогичных детских учреждениях отсутствует автоматическая пожарная сигнализация, двери эвакуационных выходов, предусмотренные проектом. Всего органами прокуратуры области выявлено 415 нарушений законов, в целях устранения которых внесено 69 представлений, принесено 14 протестов, возбуждено 24 дела об административных правонарушениях, объявлено 3 предостережения о недопустимости нарушения закона, направлено в суд 34 исковых заявления в защиту прав несовершеннолетних, возбуждено 10 уголовных дел за уклонение от уплаты алиментов. Надзор за исполнением законодательства по защите прав детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей находится на особом контроле прокуратуры области. Так, в 2007 году прокурором области в представлении губернатору Курской области был поставлен вопрос о включении в число участников подпрограммы «Обеспечение жильем граждан из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» областной целевой программы «Жилище» граждан указанной категории, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но не обеспеченных жильем до 23-летнего возраста, а также о выделении дополнительных финансовых средств на ее реализацию. По результатам рассмотрения представления за счет средств областного бюджета в 2007 году приобретено 73 квартиры и на текущий год предусмотрено выделение денежных средств для приобретения еще 49 квартир для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Работа на этом направлении будет продолжена и в текущем году.

3.2 Перспективы развития органов опеки и попечительства

ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО В РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Бледнова Дарья Евгеньевна

студент 4 курса, кафедра социальной работы, СКФУ, г. Ставрополь

E - mail : darsen 86@ rambler . ru

Агулина Светлана Вячеславовна

научный руководитель, канд. пед. наук, доцент СКФУ, г. Ставрополь

Человек изначально всегда стремился жить в благополучном и комфортном обществе. Из века в век мы создаем условия для хорошей жизни, обеспечивая себя всем необходимым для полноценной жизнедеятельности. В настоящее время существует множество социальных проблем, решение которых положительно влияет на развитие общества в целом. Так проблема устройства и социализации детей-сирот в современной России с каждым годом приобретает особую степень важности и решения. Изучением данной проблемы занимаются многие ученые и научные деятели. Теоретические основы организационно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ заложены в трудах таких известных в данной области правоведов, как: А.Г. Гойхбарг, Е.Г. Азаровой, А.Д. Джабраиловой, О.А. Кабышева, И.М. Кузнецовой, А.М. Нечаевой, К.И. Скловского, Л.Ю. Михеевой, О.Ю. Косовой, Р. Мурзина, Л. Шохиной. Социальный аспект исследования данной проблемы рассматривался в публикациях А.С. Воронина, И. Дементьевой, В. Озерова.

Если проанализировать статистические данные на 2011 год о семейном устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно выделить его структуру, которая состоит из: безвозмездной формы опеки (попечительства) (60,3 %), возмездной формы опеки (попечительства) (23,7 %), усыновлении иностранными гражданами (5 %), усыновление российскими гражданами (11 %) . Опираясь на эти статистические данные важно отметить, что в России лидирующую позицию занимает безвозмездная опека (попечительство), которая представляет собой форму опеки, когда опекун безвозмездно, то есть бесплатно выполняет принятые на себя обязанности в отношении опекаемого. Государство до совершеннолетия подопечного выплачивает денежные пособия опекуну. Самый маленький процент приходится на усыновление детей иностранными гражданами, хотя в настоящее время достаточно часто данное усыновление применяется на практике во всем мире.

Существующая актуальная потребность общества в жизнеустройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, связана не только с тем, что определенное число родителей не выполняет свои функции по отношению к родным детям, но и с тем, что общество не в полной мере исполняет свои обязанности по отношению к детям данных категорий. Поэтому необходимо проанализировать состояние опеки и попечительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в России и выделить основные пути ее дальнейшего развития.

Согласно Федеральному Закону РФ «Об опеке и попечительстве» , опека является формой социального устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних). Назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных. Опекуны, в соответствии с законом, могут совершать от имени опекаемых и в их интересах все юридически значимые действия. В отличие от опеки, попечительство - это такая форма социального устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Попечители (граждане, назначенные органом опеки и попечительства) обязаны: оказывать подопечным, которые являются несовершеннолетними, содействие в осуществлении их прав; охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц; давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации . Опека и попечительство представляет собой систему норм, содержащихся в семейном, гражданском, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. Следует отметить, что основные положения об опеке и попечительстве установлены гражданским законодательством.

Кроме опеки и попечительства существует еще такая форма социального устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и сирот, как усыновление. Усыновление (удочерение) является приоритетной формой устройства ребенка на воспитание в семью. В данном случае юридически устанавливаются родственные связи между ребенком и человеком или супружеской парой, не являющимися его родными матерью и отцом. Все права и обязанности усыновленного ребенка приравниваются к правам и обязанностям родных детей .

Особое назначение опеки и попечительства над детьми проявляется в тех случаях, когда усыновление ребенка невозможно или нецелесообразно по каким-либо причинам. Во-первых, ребенок может оказаться невостребованным для усыновления, во-вторых, он может проживать вместе с кем-то из родственников, желающих стать опекуном или попечителем. Может возникнуть такая ситуация, когда перемещение ребенка в другую семью будет противоречить его интересам. В этих и подобных случаях установление опеки (попечительства) предпочтительнее усыновления. Во многих регионах России установление опеки (попечительства) рассматривается как предварительный этап к усыновлению ребенка. Как правило, прoживание ребенка с опекунoм мoжет пoказать, будет ли удачным последующее усынoвление. При не нахождении взаимопонимания ребенка и опекуна, возможно освобождение опекуна от исполнения обязанностей. Это сделать значительно проще, чем отменить усыновление, специфика которого состоит в бессрочном характере правоотношений - в особой правовой связи усыновителя и усыновленного, напоминающей связь родителя и ребенка. Эти особенности подтверждают положения о тайне усыновления (ст. 139 СК РФ).

Согласно ГК РФ выделяют две формы опеки и попечительства - безвозмездную и возмездную (или опека по договору).

Безвозмездная опека (попечительство). Основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, в котором может быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя, определяемый периодом или указанием на наступление определенного события. По достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается (ст. 40 ГК РФ). Гражданин, который является опекуном, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом.

При установлении опеки или попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства права и обязанности опекуна или попечителя относительно представительства и защиты прав и законных интересов подопечного возникают с момента принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно. Право попечителя или опекуна на вознаграждение возникает с момента заключения договора об осуществлении опеки или попечительства .

Следует отметить, что законодательство Российской Федерации предусматривает возможность усыновления детей - граждан Российской Федерации следующими лицами: иностранными гражданами, гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской Федерации, и лицами без гражданства. Процедура такого усыновления регламентируется ст. 124, 165 Семейного кодекса Российской Федерации, главой 29 ГПК Российской Федерации, Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», другими нормативными правовыми актами.

На сегодняшний день важно, чтобы институт опеки и попечительства активно реализовывал свои прогрaммы на прaктике. В настоящее время в РФ реализуется такая стратегия семейного устройства детей-сирот, как приемная семья, которая является одним из путей развития эффективности института опеки и попечительства. Данная стратегия должна предусматривать создание школы для приемных родителей. Такая школа для приемных родителей может быть представлена в виде обучающего курса подготовки родителей к приему детей. Целью курса является освоение необходимых знаний в области воспитания, ухода и защиты ребенка. Эти знания помогут будущим приемным родителям справиться с трудностями приема, стать компетентным опекуном (усыновителем, приемным родителем, патронатным воспитанием), воспитать ребенка, чья история жизни омрачена потерями и неблагополучием. Вся программа курса должна быть разделена на четыре блока: юридический (социально-правовой), медицинский, психолого-педагогический и социальный. Раскроем основное содержание каждого из блоков.

Юридический блок будет включать в себя ознакомление с процедурой подготовки документов на усыновление. Здесь будущие родители и опекуны могут разобраться в требованиях, которые предъявляются к усыновителям и опекунам.

Медицинский блок должен включать оценку собственных сил и возможностей для принятия ребенка в семью; изучение влияния генетики на развитие ребенка; понимание особенностей развития и состояния здоровья детей.

В психолого-педагогическом блоке будут реализовываться следующие задачи: восстановление детей от моральных травм и негативного опыта, полученного в кровной семье и учреждениях; изучение педагогических приёмов, способствующих общению с детьми; получение необходимой помощи и моральной поддержки.

Социальный блок будет включать два основных направления, способствующих решению конкретных задач социального характера: получение консультации и обсуждение c новыми слушателями и опытными принимающими родителями проблем различного характера через интернет-телефонию, открытые и закрытые в рамках сообщества онлайн конференции и чаты; принятие участия в групповых семинарах по наиболее востребованным темам, на которые будут приглашены интересные и квалифицированные специалисты. Участие приемных родителей в работе социального блока позволит им быть в курсе новостей и того, когда и почему происходят изменения в семейном устройстве, что ждет их в ближайшем и отдаленном будущем. У приемных родителей будет возможность обменяться опытом по воспитанию детей, обустройству быта, тонкостям общения с окружающими. Это можно будет осуществлять не только на конференциях сообщества, но и в рамках самостоятельно созданного сообщества, и в кругу своих друзей.

В рамках этой программы обучающего курса должны обсуждаться основные проблемы, возникающие у приемных родителей:

1. В рамках проблемы, связанной с психологической неготовностью принять ребенка в семью, можно обсудить мотивы семьи, которые могут привести к психологическому кризису из-за неоправданных ожиданий. Важной темой для обсуждения должна стать психология ребенка, который остался без попечения родителей. На таких занятиях необходимо рассказывать об изменениях, неизбежно происходящих с ребенком, который потерял семью или никогда ее не имел.

2. Наиболее актуальной остается проблема знакомства будущих родителей с ребенком. Ведущие курса будут рассказывать, как избежать травмы родителей и детей, поскольку органы опеки в большинстве своем не умеют правильно представлять информацию о ребенке, а персонал сиротских учреждений не всегда грамотно проводит первую встречу.

3. Должны активно обсуждаться вопросы законодательства, касающиеся проблемы опекунства и усыновления, а именно получение пошаговой инструкции действий приемных родителей, разъяснение их прав и обязанностей.

4. В рамках обсуждения проблемы адаптации ребенка в приемной семье, специалисты должны рассказывать об особенностях поведения ребенка, которому нужно привыкнуть к новой жизни, описать возможные конфликты и способы их преодоления.

Кроме этого в школе приемных родителей будут проводиться консультации на тему - как оценить потенциал ребенка, что особенно важно для маленьких детей, которые из-за психологической травмы очень сильно отстают в развитии. В данной школе будут вести занятия практикующие психологи, врачи, юристы, работники сиротских учреждений. Общение с ними может дать довольно полное представление о процессе, который предстоит приемным родителям.

Несмотря на то, что реализация идеи школы приемных родителей для всех желающих пока несовершенна, идея эта, безусловно, актуальна. И усыновителям, и опекунам, и приемным семьям необходимы подобные занятия. Следует отметить, что люди, которые работают в органах опеки и сиротских учреждениях, не оказывают кандидатам в родители должную психологическую поддержку и, как правило, не дают необходимых им рекомендаций. В результате и приемные родители, и приемные (усыновленные) дети получают психологические травмы, совершают ошибки. Поэтому создание школы приемных родителей может помочь в решении волнующих человека вопросах в данной области.

Таким образом, одним из перспективных путей повышения эффективности опеки и попечительства в современной России является создание школы для приемных родителей. В какой-то мере, занятия в школе приемных родителей позволят получить необходимую информацию и «дозреть» будущим родителям до ответственного решения, а также сберечь им массу нервов и сил на этом нелегком, но таком необходимом жизненном пути. Данные школы помогут гражданам нашей страны стать грамотнее в правовых и практических аспектах института опеки и попечительства, что в дальнейшем может стать залогом постепенного улучшения жизни детей-сирот в целом.

Список литературы:

1.Информационно-консультационный портал Министерства образования и науки РФ// Банк данных о детях сиротах. Семейные формы устройства. [Электронный ресурс]. - Режим доступа. - URL: http://www.usynovite.ru/adoption_/guardianship_/ (дата обращения 23.09.2013).

2.Информационно-консультационный портал Министерства образования и науки РФ// Банк данных о детях сиротах. Усыновление. [Электронный ресурс]. - Режим доступа. - URL: http://www.usynovite.ru/adoption_/adoption_/ (дата обращения 23.09.213).

3.Информационно-консультационный портал Министерства образования и науки РФ// Банк данных о детях сиротах. Структура семейного устройства детей. [Электронный ресурс]. - Режим доступа. - URL: http://www.usynovite.ru/statistics/2011/2/ (дата обращения 23.09.2013).

4.«Об опеке и попечительстве»: ФЗ РФ от 24.04. 2008 № 48-ФЗ (с изм. и доп.). [Электронный ресурс]. - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=148900;dst=0;ts=536F6F20460B3F418892FBC3C069B8CF;rnd=0.9849658303484814 (дата обращения 23.09.2013)

5.Рабец A.M. Традиционные и современные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. М., 2008. - 153 с.

Практически во всех субъектах Федерации приняты законы, регулирующие вопросы опеки и попечительства, а в каждом муниципальном образовании должны быть приняты нормативные правовые акты по осуществлению работы по опеке и попечительству. Как правило, эти вопросы включаются в уставы муниципальных образований, однако во многих муниципалитетах они не урегулированы.

В 70,4% регионов исполнение функции органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних возложены на органы управления образованием региона, муниципальные органы (отделы) управления образованием. В остальных регионах их выполняют органы опеки и попечительства муниципальных образований.

В компетенцию специалистов органов опеки и попечительства включены следующие направления деятельности по охране прав детей: выявление, устройство и контроль за условиями жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; подготовка материалов и участие в судебных заседаниях; организация работы с гражданами, желающими стать опекунами, попечителями, приемными родителями или усыновителями; предварительное рассмотрение споров, связанных с воспитанием детей; подготовка предварительных разрешений на сделки с их имуществом, а также контроль за охраной их имущественных прав и т.д.

Специалистов для органов опеки и попечительства практически не готовит ни один вуз России. Как правило, они проходят краткосрочные курсы повышения квалификации, на которых знакомятся с нормативно-правовой базой, разбирают наиболее сложные случаи из практики. Как показывает практика, этого недостаточно для решения кадровой проблемы.

К основным проблемам в организации деятельности органов опеки и попечительства относятся:

Недостаточное кадровое обеспечение;

Невысокий уровень профессионализма специалистов;

Минимум (иногда отсутствие) методических рекомендаций по организации защиты прав детей;

Отсутствие образовательных учреждений, готовящих таких специалистов;

Отсутствие в муниципалитетах средств на повышение их квалификации;

Значительный объем работы по различным направлениям (выявление и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, защита личных и имущественных прав детей, подбор кандидатов, желающих принять на воспитание ребенка, утратившего родительское попечение, работа с выпускниками сиротских учреждений и пр.), которую, как правило, выполняют один-два специалиста по охране детства;

Недостаточный уровень материально-технического обеспечения;

Отсутствие единой нормативной базы по осуществлению деятельности по опеке и попечительству, порядку межмуниципального и межведомственного взаимодействия, контролю за соблюдением законными представителями детей их прав и интересов;

Очень низкий объем выплат на содержание подопечных.

В действующем законодательстве отсутствуют правовые основания для организации профилактической работы с семьями, где дети находятся в сложной жизненной ситуации. Это делает невозможным раннее вмешательство в такие семьи со стороны органа опеки и попечительства для оказания своевременной помощи и предотвращения изъятия детей и лишения или ограничения родителей родительских прав.

Вывод: В современных условиях одной из сдерживающих проблем в осуществлении социальной опеки и попечительства, развитии института приемной семьи и других способов защиты прав и интересов детей, лишенных попечительства, а также недееспособных граждан, является неспособность государства в полной мере выполнять свои обязательства по материальному обеспечению системы социальной опеки и попечительства. И все же есть основания надеяться, что в скором времени в социально-экономическом развитии российского общества произойдут перемены к лучшему, которые позволят успешно развиваться не только социальной опеке и попечительству, но и в целом системе отечественной социальной работы.