Что такое административная практика. Административная практика: взаимодействие и споры с госорганами

Административная практика в области пожарной безопасности. admin Персональная ответственность за обеспечение пожарной безопасности возлагается на руководителя предприятия. Ответственность за обеспечение пожарной безопасности также возлагается на лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за пожарную безопасность, должностных лиц в пределах их компетенции и граждан.

1. Введение.

2. Общие положения.

3. Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор.

4. Административная ответственность

.

5. Используемая литература.

ВВЕДЕНИЕ

Персональная ответственность за обеспечение пожарной безопасности возлагается на руководителя предприятия. Ответственность за обеспечение пожарной безопасности также возлагается на лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за пожарную безопасность, должностных лиц в пределах их компетенции и граждан. За нарушения правил пожарной безопасности должностные лица и граждане подвергаются дисциплинарной, материальной, административной, уголовной ответственности, в соответствии с действующим законодательством.

Общие положения

Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП России, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица

.

Органы, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях и рассматривать дела в области пожарной безопасности.

Возбуждать дела об административных правонарушениях в области пожарной безопасности (составлять протоколы) уполномочены следующие должностные лица:

Прокурор - о любом административном правонарушении, при осуществлении надзора за исполнением законов, на основании статьи 28.4 КоАП России. При этом прокурором выносится Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, с последующим направлением материалов административного дела в органы, осуществляющие государственный пожарный надзор.

Должностные лица органов внутренних дел (милиции) - о правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 КоАП России, в порядке пункта 1 части 2 статьи 28.3 КоАП России, с последующим направлением материалов административного дела в органы, осуществляющие государственный пожарный надзор. Перечень должностных лиц органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, определен приложением № 1 к приказу МВД России № 803 от 21.08.2002 года (зарегистрирован в Минюсте России 29.08.2002 года № 3757).

Должностные лица органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда - о правонарушениях, предусмотренных статьей 8.32 КоАП России, в порядке статьи 23.24 КоАП России.

.

Должностные лица органов государственного горного и промышленного надзора - о правонарушениях, предусмотренных частями 1 - 3 статьи 20.4 КоАП России, в порядке пункта 39 части 2 статьи 28.3 КоАП России, с последующим направлением материалов административного дела в органы, осуществляющие государственный пожарный надзор.

Должностные лица органов, осуществляющие государственный пожарный надзор (далее ГПН) - о правонарушениях, предусмотренных статьей 8.32 КоАП России «Нарушение правил пожарной безопасности в лесах», статьей 11.16 КоАП России «Нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте», статьей 20.4 КоАП России «Нарушение требований пожарной безопасности», в порядке статьи 23.34 КоАП России.

Дела об административных правонарушениях уполномочены рассматривать:

Должностные лица органов ГПН - о правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 КоАП России, в порядке статьи 23.34 КоАП России.

Должностные лица органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда - о правонарушениях, предусмотренных статьей 8.32 КоАП России

Должностные лица органов морского транспорта; органов внутреннего водного транспорта; органов железнодорожного транспорта; органов, осуществляющих государственное регулирование в области авиации; органов рыбоохраны, на судах и объектах промыслового флота - о правонарушениях, предусмотренных статьей 11.16 КоАП России.

Должностные лица органов ГПН, при осуществлении своей деятельности, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных:

В порядке пункта 42 части 2 стати 28.3 КоАП России:
- по части 1 статьи 19.4 КоАП России «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)»;
- по части 1 статьи 19.5 КоАП России «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)»;
- по статье 19.6 КоАП России «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения»;
- по статье 19.7 КоАП России «Непредставление сведений (информации)»;
- по части I и 2 статьи 19.19 КоЛП России «Нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений».

В порядке части 3 стяги 2Х.З КоЛП России:
- по части 2 статьи 14.1 КоЛП России «Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).
- ПО чести 3 статьи 14.1 КоА11 России «Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией);
- по части I статьи 19.2(1 Ко.ЛП России «Осуществление деятельности, несвязанной i извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);
- по части 2 статьи 19.20 КоАП России «Осуществление деятельности, не смиМипй с извлечением прибыли, t нарушением требований или условий специальною разрешения (лицензии), сели такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);
- по статье 17.7 КоЛП России «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя ил и должностного лица, осуществляющего произволен"> - но статье 17.9 КоЛП России «Заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушения».

2.3.3. В соответствии с приложением к приказу МЧС России № 3 ОТ 6 января 2004 года протоколы по указанным статьям КоАП России уполномочены составлять:
- главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и их заместители,
главные государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и их замести гели, государственные инспекторы Российской Федерации по пожарному надзору, государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору - за правонарушения, предусмотренные частями 2 и 3 статьи 14.1, статьями 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19 1. частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6,19.7, частями 1 и 2 статьи 19.19 и статьей 19.20 КоАП России;
- государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации но пожарному надзору - за правонарушения, предусмотренные статьями 17.7, 17.9. частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 КоАП России.

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП России, рассмотрение указанной категории административных дел относится к подведомственности судей. При этом дела об административных правонарушениях производство по которым осуществлялось в форме административного расследования рассматриваются судьями районных судов.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1 и частями 1 и 2 статьи 19.19 КоАП России, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями рассматриваются судьями арбитражных судов.
В остальных случаях дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями.

Возбуждение дела об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определения его подведомственности.

Рассмотрение повода к возбуждению дела об административном правонарушении.

Производство по делу об административном правонарушении возможно лишь при наличии повода к возбуждению дела. Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении перечислены в части 1 статьи 28.1 КоАП России.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении за нарушение требований пожарной безопасности являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения в результате:
- деятельности, связанной с проведением мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности;
- проведения проверочных действий но факту пожара; - иной служебной деятельности, связанной с осуществлением должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы, своих функций.
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Следует отметить, что сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие в себе данные о наличии события административного правонарушения, поступившие в подразделения ГПС, должны разрешаться в порядке установленном КоАП России. Не являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении анонимные письма и заявления, хотя информация, содержащаяся в них, может быть проверена.

Рассмотрение повода к возбуждению дела об административном правонарушении и принятие решения производится немедленно по его появлении, должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения повода к возбуждению дела об административном правонарушении могут быть приняты следующие решения:
1) о возбуждении дела об административном правонарушении;
2) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Основанием к возбуждению дела является наличие хотя бы одного из поводов, перечисленных в части 1 статьи 28.1 КоАП России, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Возбуждение дела об административном правонарушении в области пожарной безопасности представляет собой выполнение одного из перечисленных действий:
1) составление протокола об административном правонарушении.
2) вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.
3) составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу, предусмотренных статьей 27.1 КоАП России (доставление, административное задержание, осмотр, изъятие, арест вещей).

При наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в подпунктах 2 и 3 пункта 3.1.2. и обстоятельств, определенных статьей 24.5 КоАП России, или с учетом статьи 2.9 КоАП России, в порядке части 5 статьи 28.1 КоАП России, с соблюдением требовании статьи 29.12 КоАП России, выносите* мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Составление протокола об административном правонарушении.

Прежде чем составим, протокол об административном правонарушении необходимо точно и правильно квалифицировать правонарушение. Для привлечения лица к административной ответственности необходимо установить, существо административного правонарушения, а также какие конкретно требования пожарной безопасности были нарушены или не выполнены.
Протокол составляется в присутствии физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого он оформляется.
Если административное правонарушение совершено несколькими лицами, протокол составляется на каждое лицо в отдельности.
Протокол должен кратко и точно излагать существо нарушения со ссылками на нормы законов, стандартов, правил и иных нормативных актов в области пожарной безопасности. требования которых нарушен!.
В соответствии со статьей 28.5 КоЛП России протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявлении административного правонарушения или в срок lie свыше 2 Суток в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лице, н отношении которого возбуждайся дело, если пет необходимости проведения административного расследования. В случае проведения административного расследования административный протокол составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП России.
При этом в случае отказа в возбуждении уголовного дела, срок составления административного протокола начинает исчисляться с момента принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

Протокол об административном правонарушении составляется с соблюдением требований статьи 28.2 КоАП I России, а именно указывается:

- должность (по штатной расстановке), фамилия и инициалы, лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении:
- для физического лица: фамилия, имя, отчество; дата и место рождения; адрес места регистрации; место работы, учебы и занимаемая должность; вид документа, удостоверяющею личность, его номер и орган ею выдавший;
- для юридического лица: полное наименование предприятия (учреждения, организации); юридический и фактический адрес; банковские реквизиты (ИНН, ОКОНХ, ОКНО и Т.Д.); расчетный и корреспондентский счет; Ф.И.О. законного представителя юридического лица и документ, подтверждающий его полномочия (устав, приказ, доверенность и т.д.), с указанием его реквизитов.
- сведения о привлечении указанного лица ранее к административной ответственности за однородное правонарушение;
- время совершения (обнаружения) административного правонарушения;
- событие административного правонарушения - указывается конкретная формулировка выявленных нарушений, а также полное наименование нарушенных нормативно - правовых актов, с указанием их реквизитов (даты принятия, регистрационного номера и т.д.).
- статья КоАП России или (и) закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за выявленное правонарушение;
- сведения о потерпевших и свидетелях (если имеются), а именно: фамилия, имя, отчество; дата и место рождения; адрес места регистрации; вид документа, удостоверяющего личность, его номер и орган его выдавший; - объяснения (развернутые) физического лица или законного представителя юридического лица по существу выявленных правонарушений.

Административный протокол и другие документы следует заполнять шариковой ручкой (с наполнителем черного, синего или фиолетового цвета) разборчиво, или машинописным способом без помарок и исправлений.

При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, а также иным участникам производства (свидетели, потерпевшие - если имеются), разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП России, о чем делается соответствующая запись в протоколе. Также, лицо в отношении которого ведется производство по делу и иные участники производства извещаются под роспись о месте и времени рассмотрения дела.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые отражаются в протоколе или прилагаются к нему. В случае отказа указанных лиц отдачи объяснений и замечаний по содержанию протокола, уполномоченным должностным лицом, в нем делается соответствующая запись.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иными участникам производства по делу. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, уполномоченным должностным лицом, в нем делается соответствующая запись, например: «от подписи протокола отказался, протокол зачитан, права и обязанности разъяснены, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен», после чего ставится подпись должностного лица. Также факт отказа лица, в отношении которого ведется производство по делу, может быть подтвержден свидетелем (если таковой имеется).

В порядке части 6 статьи 28.2 КоАП России копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему.

Протокол регистрируется в Журнале учета дел об административных правонарушениях и в порядке части 1 статьи 28.8 КоАП России в течение суток с момента его составления направляется в орган (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело.

При наличии одного из обстоятельств, исключающих производство по делу в соответствии со статьей 24.5 КоАП России, до передачи дела на рассмотрение, выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Если при совершении малозначительного административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения, то в соответствии со статей 28.6 КоАП России протокол об административном правонарушении не составляется и оформляется предупреждение. В этом случае оформление предупреждения производится с соблюдением требований статьи 29.10 КоАП России, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении.

Если при этом лицо оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, составляется протокол об административном правонарушении и производство по делу ведется в общем порядке.

Административное расследование.

Административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществление которых связанно с получением дополнительных сведений и материалов, необходимых для объективного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, а также исследования обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу, и осуществляется в тех случаях, когда с достаточной ясностью нельзя сделан, вывод о наличии или отсутствии оснований для возбуждения дела.

Решение о возбуждении дела при необходимости административного расследования принимается немедленно после выявления факта совершения правонарушения, должностным лицом уполномоченным составлять протокол, в соответствии с требованиями статьи 28.7 КоАП России и оформляется в виде определения.

Необходимость проведения расследования обусловлен* процессуальными действиями, требующими значительных временных затрет производством экспертизы, истребованием необходимых предметов и документов, производством документальных проверок и т.д. В ходе административного расследования могут производиться предусмотренные КоАП России действия по собиранию и исследованию доказательств и применяться меры обеспечения производства по делу.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения, ¦ срок пе свыше одного месяца с момента возбуждения дела. В исключительных случаях укачанный срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом по письменному ходатайству липа, осуществляющего производство по дену, на срок не более одного месяца.

По окончании административного расследования в зависимости от установленных обстоятельств в порядке масти 6 статьи 28.7 КоАП России принимается одно из следующих решений:
1) составляется протокол об административном правонарушении;
2) при наличии одного из обстоятельств, исключающих производство по делу в соответствии со статьей 24.5 КоАП России, выносится постановление о прекращении производства по делу.

4. Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности

Основанием для применения мер обеспечения является совершение административного правонарушения, а сами меры носят административно-процессуальный характер.

В соответствии со статьей 27.1 КоАП России меры обеспечения применяются в целях:
1) пресечения административного правонарушения;
2) установления личности нарушителя;
3) составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;
4) обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении: 5) исполнения принятого по делу постановления.

Должностными лицами органов внутренних дел (милиции) осуществляются следующие меры обеспечения при производстве по делам о нарушениях требований пожарной безопасности:
- по собственному решению при выявлении административного правонарушения, а также по обращению должностных лиц органа ГПН, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях:
1) доставление;
2) административное задержание;
- по определению, вынесенному должностным лицом органа ГПН при рассмотрении дела об административном правонарушении, в порядке части 3 статьи 29.4 КоАП России:
3) привод лица, участие которого признается обязательным при рассмотрении дела, в случае его неявки без уважительной причины.

Органы ГПН вправе самостоятельно применять следующие меры обеспечения:
1) осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
2) изъятие вещей и документов;
3) арест товаров, транспортных средств и иных вещей.

Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов производится в соответствии со статьей 27.8 КоАП России должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Осмотр производится в целях обнаружения и процессуальной фиксации:
- обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу;
- вещественных доказательств;
- документов, имеющих значение доказательств по делу.

Осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица. индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.

Об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов составляется протокол, в котором указывается:
- дата и место его составления;
- должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;
- сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе (см. пункт 3.2.2);
- сведения об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов.

В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств, о чем в протоколе об осмотре делается соответствующая запись, а материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, прилагаются к протоколу. Протокол об осмотре подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми.

В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю, индивидуальному предпринимателю или его представителю.

При необходимости изъятия обнаруженных при осуществлении осмотра вещей и документов применяется другая мера обеспечения - «Изъятие вещей и документов», предусмотренная статьей 27.10 КоАП России. Изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении, осуществляется лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, в присутствии двух понятых, в порядке статьи 27.10 КоАП России.
Данная мера может применяться как при непосредственном обнаружении указанных вещей на месте совершения правонарушении, так и после обнаружения их в ходе осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий, помещений и находящихся там вещей и документов.
Орудия совершении административного правонарушения - предметы, посредством которых совершено правонарушение (электроприбор или иная вещь, содержащая источник зажигания в случае пожара, происшедшего по причине нарушения требований пожарной безопасности, средство автоматической противопожарной зашиты в случае обнаружении его неисправности и т.п.).
Предметы административного правонарушения - объекты материального мира, которым причиняется вред в результате совершения правонарушения (вещи, пострадавшие от воздействия опасных факторов пожара и т.п.). Об изъятии вещей и документов составляется протокол, либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании. В протоколе об изъятии вещей и документов указываются сведения о виде и реквизитах изъятых документов, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках изъятых пещей.
В случае необходимости при изъятии вещей и документом применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств, о чем и протоколе об изъятии вещей и документом делается соответствующий запись, а материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, прилагаются к протоколу.
Протокол об изъятии подписывается должностным лицом, его составившим, лицом, у которого изъяты пещи и документ»*, потными. В случае отказа лица, у которою изъяты вещи и документы, or подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола вручается лицу, у которого изъяты вещи и документы, или его законному представителю. П случае необходимости изъятые вещи и документы упаковываются и опечатываются на месте изъятия. Изъятые вещи и документы до рассмотрения дела об административном правонарушении хранятся в местах, определяемых лицом, осуществившим изъятие вещей и документов, в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, заключается в объявлении запрета лицу, в отношении которого применена данная мера, либо его законному представителю, распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) указанными предметами.
Осуществляется указанная мера путем составления описи товаров, транспортных средств и иных вещей, запрещенных к использованию в соответствии со статьей 27.14 КоАП России.
Данная мера применяется в случае, если указанные товары, транспортные средства и иные веши изъять невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия. Цель наложения ареста - обеспечить возможность взыскания штрафа, если он будет назначен за совершенное правонарушение. Товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, могут быть переданы на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест.
Аресту подлежат только те товары, транспортные средства и иные вещи, которые явились орудием или предметом совершения правонарушения. Не подлежат аресту товары, необходимые физическому лицу и лицам, находящимся на его иждивении.
Арест товаров, транспортных средств и иных вещей осуществляется в присутствии владельца вещей и двух понятых. В случаях, не терпящих отлагательства, арест вещей может быть осуществлен в отсутствие их владельца
В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств.Реклама

"/>

В представленной работе рассматривается социально-философская и административно-правовая сущность и процесс формирования административной практики, ее значение для административного правоприменения, выделяются и анализируются два основных вида объективизации административной практики: эмпирический ненормативный правовой акт и обыкновения управленческой деятельности. Работа может представлять интерес для аспирантов, студентов, научных работников, занимающихся проблемами административного правоприменения, и всех интересующихся вопросами административного права.

* * *

компанией ЛитРес .

Понятие административной правоприменительной практики

§ 1. Социально-юридическая сущность административной практики

В современной теоретико-правовой науке весьма активно исследуются проблемы юридической практики как составной части юридической деятельности субъектов права. Вместе с тем до настоящего времени не сформировалось ни доктринального, ни легального подхода к определению указанного явления. Особенно малоизученным представляется вопрос о философской и социально-юридической сущности административной практики. В настоящее время в теоретической юридической науке сформировалось как минимум три основных научных подхода к определению сущности юридической практики. Одни ученые считают, что практика есть результат созидательной деятельности субъекта, другие – что это есть сама созидательная деятельность субъекта, третьи – что это есть как деятельность субъекта, так и ее объективированный результат. Столь многообразная интерпретация юридической практики делает, во-первых, дискуссионным вопрос о возможности и пределах использования юридической практики в процессе индивидуально-правового регулирования общественных отношений. Во-вторых, не позволяет решить проблему признания (либо непризнания) юридической практики в качестве самостоятельного источника российского права. В-третьих, неясно, каково значение юридической практики для правоприменительной деятельности органов государственной власти и каковы последствия нарушения сложившейся юридической практики. В-четвертых, невозможно решить в практическом аспекте вопрос внешней формы выражения юридической практики, что порождает целый рад проблем практического характера. Данные весьма значимые для практики правореализации деятельности вопросы особенно актуальны в контексте функционирования государственно-управленческих (административных) и муниципальных управленческих правоприменительных правоотношений.

Рассматривая юридическую практику в философском смысле, Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов отмечают, что «юридическая практика будет представлять из себя разновидность и форму социальной практики конкретно-исторических субъектов, направленную на опосредованное преобразование объектов материального мира специфическими правовыми средствами». Данное весьма обоснованное определение вместе с тем не отвечает на основной дискуссионный вопрос: является ли юридическая (или административная) практика созидательной деятельностью, результатом созидательной деятельности субъекта – или тем и другим одновременно?

Следует согласиться с мнением тех ученых, которые административную практику рассматривают как действительность, которая в своей объективной основе оказывается необходимостью, продуктом повседневной деятельности субъектов государственного управления. Эту деятельность можно определить как профессиональную юридическую деятельность, под которой в науке понимается нормативно-одобренная, социально-преобразующая деятельность субъектов, порождающая определенные юридические последствия.

Решение поставленного приведенной научной триадой проблем понимания существа юридической (в том числе административной) практики видится нам в диалектике развития действительности и действительного. Административная практика есть объективная действительность, которая «создает реальные условия для появления новых явлений, процессов, состояний, пока что существующих только как возможность. При этом переход возможного в действительное становится реальным благодаря субъективной деятельности индивида, общества и государства, а возможное, ставшее действительным, в свою очередь служит объективной основой для появления новых возможностей и их актуализации в наличное бытие». Приведенные положения позволяют признать, что административная практика формируется в процессе диалектического движения от необходимой действительности к возможному и последующему преобразованию в измененное действительное. Характеризуя разумное, Г. Гегель отмечал, что действительное является таковым лишь при условии разумности: «все разумное действительно, все действительное разумно». Это означает, что «гегелевское требование «разумного» заменено принципом «закономерного и необходимого». Приведенное движение выражается в созидательной деятельности индивида, а, в нашем случае, в профессиональной юридической деятельности по применению норм права, уполномоченными субъектами государственного и муниципального управления. «Являясь разновидностью социальной деятельности, профессиональная юридическая деятельность есть материальный процесс, обладающий, в отличие от всех других материальных процессов, особым внутренним опосредованием в виде идеального… В качестве «материального» в юридической деятельности выступают физические и вербальные действия и операции, разнообразные правовые предписания (нормативные, индивидуальные, интерпретационные и т. п.), официальные акты – документы, служащие специфически характерным для нее средством закрепления, хранения, передачи правовой информации и преобразования социальной действительности способом выражения и объективации идеального».

Следовательно, во-первых, административная практика является необходимой и закономерной реальностью функционирования всего механизма государственного (муниципального) управления, без которой оно существовать не может. Во-вторых, формирование самой административной практики представляет собой сложный диалектический процесс движения от действительности к измененному действительному в форме профессиональной юридической деятельности. Изложенную социально-философскую интерпретацию юридической практики следует применить для характеристики административной практики, возникающей в процессе деятельности органов государственного (муниципального) управления и государственных (муниципальных) служащих этих органов. Характеризуя сущность административной практики, нам представляется уместным выделить следующие аргументы, раскрывающие содержание данного явления:

1. Административная практика формируется в процессе повседневной и непрерывной деятельности уполномоченных органов государства по управлению делами общества и государства. В. А. Юсупов пишет: «Одним из важнейших элементов субстанции административного права является объективная организационная потребность. Человеческое сообщество с самых ранних ступеней своего развития импульсирует организационные потребности… Организационная идея как форма бытия сознания не просто удовлетворяет организационную идею, но формулирует правило поведения одного и многих субъектов общественного процесса. Правило поведения – это тоже форма бытия административного права». Приведенные положения свидетельствуют, что государственное (муниципальное) управление возникает как организационная потребность общества (населения муниципального образования) и государства, но эта организационная потребность не может существовать вне осознания потребности создания единых правил осуществления данной управленческой деятельности. Это значит, что в процессе государственного управления необходимо достижение единообразного применения норм административного права, что невозможно без формирования единообразной практики их применения. Необходимость и закономерность государственного управления, обусловлено административным правом, как формой его опосредования и в этой связи представляет собой действительность, т. е. государственное управление и административное право есть явления объективные и закономерно необходимые как для отдельного человека, так и для общества и государства в целом. Объективная потребность в государственном (муниципальном) управлении свидетельствует об объективной потребности в практике его осуществления. Это означает, что административная практика есть явление объективное и закономерное.

2. Бытие административного права находится в постоянном развитии и изменении. В философском смысле развитие воспринимается как «упорядоченное и закономерное, необратимое и направленное изменение объекта, связанное с возникновением новых тенденций существования системы». Эти трансформации влекут возникновение измененного действительного, т. е. новой реальности, направленной на удовлетворение организационных потребностей субъектов, т. е. публичного управления. Измененное действительное – как позитивный результат государственно-управленческого воздействия на общественные отношения – формируется исключительно в процессе количественных и качественных преобразований, происходящих в многообразной системе управленческих общественных отношений. В. А. Юсупов в этой связи пишет: «В процессе развития происходят количественные и качественные преобразования. Количественные преобразования мы наблюдаем повседневно. Меняются нормы административного права, акты применения этих норм и т. п. Качественные изменения базируются на постоянной изменчивости организационной работы; качественные изменения затрагивают наиболее важные элементы субстанции административного права. Никогда не меняется сущность, которая состоит в удовлетворении организационных потребностей общества». Таким образом, процесс развития государственно-управленческих отношений посредством сформированной практики осуществляться не может. Государственно-управленческая (административная) практика выступает исключительно в виде измененного действительного. Как отмечается в юридической науке, в структуре юридической деятельности выделяется такой элемент, как итоговый результат данной деятельности, что свидетельствует о различии юридической практики и ее овеществленного итогового результата.

3. Ценностная характеристика административной практики сводится к тому, что именно измененное действительное, являющееся закономерным и необходимым (по гегелевскому определению разумным ), лежит в основе ее формирования. Она подчиняется диалектическим законам развития управленческих отношений в обществе: закону отрицания отрицания; закону перехода количественных изменений в качественные; закону единства и борьбы противоположностей. Все это свидетельствует о постоянном и неизбежном движении действительности к измененному действительному и формировании, как следствие, административно-правового результата такой повседневной управленческой юридической деятельности. Данная диалектическая цепь развития, в смысле административно-правовых категорий, заключается в необходимости и закономерности постоянного государственно-управленческого воздействия на общественные отношения (при условии функционирования данных отношений с момента возникновения государственности), в результате которого вырабатывается практика данного управления как сформировавшийся продукт, удовлетворяющий организационные потребности субъектов указанных управленческих отношений.

4. Административная (государственно-управленческая) практика как измененное действительное и как продукт юридической деятельности, направленный на удовлетворение потребности общества (личности) в организационном упорядочении их отношений с государством, представляет собой не что иное, как конечный результат государственно-управленческой деятельности уполномоченных субъектов исполнительной ветви государственной власти. В процессе осуществления государственного управления непрерывно и повседневно осуществляются процессы количественного и качественного изменения, свидетельствующие о непрерывном развитии отношений, возникающих в процессе указанной деятельности субъектов государственного управления. В этой связи административная практика представляет собой изменчивое явление, развивающееся одновременно с развитием самого процесса государственного управления. В этом проявляется диалектическая взаимосвязь процесса государственного управления и административной практики. И первое, и второе влияют друг на друга, обеспечивая процесс развития и государственного управления как вида юридической административной деятельности, и административной практики как результата такой деятельности.

5. Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов, обосновывая сущность юридической практики как деятельности субъекта и его объективированного результата, отмечают, что юридическая практика обладает такой чертой, как преобразование в «ходе чувственной рациональной предметной деятельности не только объекта, на который направлено воздействие, но и самого субъекта, который воздействует на объект и приобретает новые качества, навыки, умения». И далее приведенные авторы подчеркивают, что «познание государственно-правовых закономерностей осуществляется именно через изучение отраженного в итоге практической деятельности опыта. Тем самым строгое разграничение деятельности и практического результата возможно, как нам представляется, только лишь в умозрительном плане». По существу верные положения вместе с тем позволяют сделать не вполне обоснованные выводы. Так, во-первых, субъект в процессе созидательной деятельности приобретает не только новые качества, навыки, умения, но может получить и негативный результат (ошибочное правоприменение, волокиты, чванство и т. п.), который также формируется в процессе практической деятельности лица. Вместе с тем негативная практическая деятельность в этом случае не может формировать общественно полезный практический результат. Во-вторых, объективированный результат практической созидательной деятельности есть лишь отраженное в реальности измененное действительное, которое не всегда может облекаться в юридическую форму обобщенного практического результата (например, повседневная деятельность государственного или муниципального служащего многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг). В этой связи следует различать административную практику, имеющую административно-правовую форму обобщения практического результата созидательной деятельности (административную практику, облеченную в форму административного акта органа государственного управления, т. е. административно-правовую практику), а с другой стороны – данный обобщенный результат имеет форму обыкновения, т. е. организационно-управленческую практику. Между ними имеются существенные различия:

а) административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет выражение в административно-правовом акте, который является обязательным для применения подчиненными объектами государственного управления. Чиновничье обыкновение такой правовой формы не имеет: «…они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.)»;

б) административные (чиновничьи) обыкновения «существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы», в свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет всеобщий характер для всех органов государственного управления и его служащих, осуществляющих задачи и функции государственного управления в одних и тех же отраслях государственного управления;

в) административные (чиновничьи) обыкновения «субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти». В свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет объективный характер в том смысле, что является обязательной для всех подчиненных органов и служащих государственного управления. Приведенные положения позволяют признать две основные формы административной практики, основанной на критерии ее управленческого содержания: административно-правовой практики и организационно-управленческой практики.

6. В философско-диалектическом смысле административная практика формируется в процессе развития государственно-управленческих правовых и организационных отношений от необходимой действительности к измененному действительному. Этот процесс постоянно и непрерывно повторяется, как постоянно и непрерывно осуществляется публичное управление общественными делами, имеющее характер цикличности. Данная цикличность управленческих отношений, постоянное их регулирование нормами административного права не могут осуществляться без воздействия на данные отношения практических приемов и навыков, приобретенных субъектом управленческой деятельности. В этом выражается позитивная созидательная роль административной практики, которая воздействует не только на сам процесс управления, но и на нормы, его регулирующие. Административная практика в этой связи ведет к развитию административно-правовых отношений и административно-правовых норм посредством количественных и качественных изменений в их содержании. С другой стороны процесс осуществления государственного публичного управления есть само по себе развитие социально-управляемой подсистемы, которое с неизбежностью развивает посредством количественных и качественных изменений содержание практического созидательного результата (продукта) управленческой деятельности (административной практики). Данное обстоятельство свидетельствует, что административная практика как продукт управленческой деятельности государства находится в постоянном и непрерывном развитии и совершенствовании. Не может быть административной практики, раз и навсегда данной и сформулированной, она постоянно и непрерывно меняется, как меняется сама жизнь. В противном случае это влекло бы стагнацию, бюрократизацию и деградацию процесса государственного управления, что мы неоднократно видели в истории развития российского, да и иностранных государств.

7. Административная деятельность по управлению общественными делами не всегда носит позитивный и законный характер. Административная деятельность может носить негативный, противоправный характер. В этой связи возникает вопрос: негативная, противоправная административная деятельность может формировать административную практику или нет? В данном смысле следует отметить, что социально-практическая деятельность индивида и юридическая его деятельность – тесно взаимосвязанные явления, которые соотносятся как целое и часть или род и вид. Противоправная деятельность субъекта есть разновидность социальной деятельности, порождающая юридически значимые негативные последствия для него. В свою очередь противоправная деятельность по осуществлению государственного управления может иметь значение для формирования административной практики недопустимого противоправного поведения. Данная практика не является административно-правовой практикой, которая носит исключительно позитивный правомерный характер. Данная практическая деятельность и ее результат может лишь выполнять информационную функцию для недопущения подобных проявлений этой деятельности в будущем, а также для формирования и развития административно-правовой практики. Приведенная практическая деятельность может как позитивно, так и негативно влиять на правосознание, правовую культуру и правовой менталитет субъектов государственно-управленческой и муниципально-управленческой деятельности.

8. Приведенные положения позволяют в социально-философском смысле определить административно-правовую (правовую государственно-управленческую) практику как сформированный результат государственно-управленческой деятельности, возникающий в процессе развития государственно-управленческих отношений и влекущий достижение социально-полезных целей государственного управленияоблеченный в форму административного акта или повторяющегося организационного действия органа и должностного лица государственного управления (обыкновения управленческой практики). Приведенный подход к пониманию административно-правовой практики отражает социальную сущность данного явления, которая выполняет ряд функций:

а) функцию совершенствования административной юридической деятельности – хотя административная юридическая деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального управления лежит в основе формирования административной практики как измененного действительного, одновременно административная практика воздействует с целью улучшения и повышения эффективности на административную юридическую деятельность. Это свидетельствует о непрерывности и цикличности процессов: административная юридическая деятельность – административная практика – административная юридическая деятельность и т. д.;

б) функцию формирования определенности и единообразия реализации и применения нормы административного права – административная практика создается для достижения определенности применения нормы административного права. В. К. Бабаев выделяет три вида нормативной определенности: определенность содержания норм права; определенность способов формулирования, форм закрепления и выражения с помощью нормативно-правовых актов норм права; в формальной определенности реализации права. Иными словами, определенность представляет собой трехаспектность определенности содержания, выражения и реализации нормы административного права. По мнению Т. Н. Назаренко, нормативная определенность является определенностью формальной, и в этой связи приведенный автор считает, что «формальная определенность права есть точное, полное и последовательное закрепление и реализация в праве нормативной правовой воли, которая проявляется: в формальной определенности содержания норм права; в способах формулирования и формах закрепления, выражения в нормативных правовых актах; в определенности реализации права». Значение формальной определенности как необходимого свойства административно-правовой формы в процессе регулирования управленческих отношений, которое обеспечивается в том числе посредством административно-правовой и организационно-управленческой практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Таким образом, формальная определенность административно-правовой нормы и ее обеспечение посредством в том числе административной практики является важнейшим условием укрепления законности и правопорядка в государственном и муниципальном управлении.

Другим аспектом рассматриваемой функции административной практики является обеспечение единообразие реализации норм административного права. Единообразие реализации (соблюдения, исполнения, использования и применения) норм административного права – явление многоаспектное, заключающееся не только в единообразии реализации норм административного права, но и в единообразии использования способов и приемов их толкования (уяснения и разъяснения). Обеспечение единообразия реализации норм административного права осуществляется в том числе посредством сформированной административной практики. В этом смысле приобретает особое значение распространение данной практики среди широкого круга субъектов государственно- и муниципально-управленческих отношений. Эффективное доведение до субъектов указанных правоотношений административной практики невозможно без облечения обширной практической правоприменительной информации о деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления в определенную внешнюю юридически значимую форму, что в общем-то в настоящее время весьма активно осуществляют субъекты управленческой деятельности;

в) функцию совершенствования административной практики – данная функция подтверждает цикличность и постоянное развитие административной практики. Это выражается в том, что она основывается на уже существующей практике и одновременно стремится к ее совершенствованию и развитию. Административная практика влияет на развитие и совершенствование не только самой себя, но и на правотворческую деятельность органов государственного и муниципального управления, т. е. направлена на совершенствование нормативно-правовой основы государственного и муниципального управления.

9. Приведенные положения, обосновывающие социально-философскую и юридическую сущность административно-правовой практики, позволяют утверждать, что она является «нетрадиционным» источником административного права. Термин «источник права» может расцениваться в двух аспектах. Во-первых, административная практика является весьма значимым источником формирования административных нормативных правил поведения субъектов государственного управления. Овеществленные результаты практической деятельности по осуществлению государственного управления являются информационной базой для формирования норм административного права, облекаемых как в юридическую форму закона, так и в административно-правовую форму подзаконного нормативно-правового и правоприменительного акта, посредством которых осуществляется нормативное и индивидуальное административно-правовое регулирование управленческих отношений. Во-вторых, административно-правовая практика служит источником, содержащим сформированные в результате позитивной управленческой деятельности правила поведения, дающие возможность регулировать новые административно-правовые отношения. В данном случае административная практика приобретает формы инструктивных указаний, инструктивных писем, писем, различного вида рекомендаций и т. п., которые направляются вышестоящими органами государственного управления для руководства в деятельности нижестоящим территориальным органам и подразделениям данных органов.

10. Процесс формирования административной практики имеет специфические стадии развития юридической деятельности субъекта административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Характеристика административной практики как двоякого рода источника административного права, облекаемого в различные юридические формы, также подтверждает вывод о том, что административной практикой является не сама управленческая деятельность, а некий овеществленный результат, облеченный в юридически значимую юридическую форму. Одновременно административное (чиновничье) обыкновение является системой социальных (неправовых) норм, регулирующих организационно-корпоративные отношения, возникающие в процессе деятельности служащих государственного аппарата и носящие локальный и необязательный характер. Чиновничье обыкновение, не являясь юридически значимой формой деятельности служащего, а тем более источником административного права, вместе с тем выполняет важные организационно-управленческие задачи в повседневной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. Формирование чиновничьего обыкновения осуществляется на основе тех же закономерностей, что и административно-правовая практика. Однако, несмотря на это, оно отличается от административно-правовой практики, во-первых, отсутствием правовой формы объективизации, во-вторых, отсутствием обязательности исполнения, в-третьих, имеет внутриорганизационный характер, т. е. осуществляется исключительно в процессе внутриорганизационного управления.

Таким образом, административная практика по своей социально-юридической сущности является обобщенным и овеществленным результатом практической созидательной деятельности по государственному (муниципальному) управлению общественными делами, облеченным в форму ненормативного правового акта (административно-правовая практика) или обыкновения управленческой практики (организационно-управленческая практика) и направленным на позитивное изменение деятельности по осуществлению задач и функций для достижения целей государственного и муниципального управления.

§ 2. Процесс возникновения административной практики и формы ее объективизации

Формирование административной практики обусловлено комплексом объективных факторов, которые предопределяют не только потребности проведения административной реформы и юридических форм ее объективизации, но и формирование эффективной, единообразной, определенной и обоснованной практики ее осуществления, включая развитие юридических форм проведения административной реформы. О необходимости и объективной потребности проведения административной реформы многократно отмечалось в современной административно-правовой науке. Так, А. В. Кирин и Н. И. Побежимова в одной из своих работ пишут: «Главной целью для любой административной реформы является повышение эффективности управления внутренними делами государства. При этом, как правило, речь идет о решении задачи совершенствования в целом системы и механизма функционирования исполнительной власти, ее удешевлении, оптимизации и тем самым о повышении эффективности и «полезности» для общества. Причем последнее условие… следует рассматривать как самое важное, т. к. каждая административная реформа должна быть прежде всего обусловлена объективной необходимостью в ее проведении, а результаты – адекватно учитывать накопившиеся на определенном этапе проблемы (в организации политической власти, в правовой системе, в социально-экономической сфере, в организации государственного управления, в развитии гражданского общества и т. д.) и реально способствовать их позитивному разрешению». Ю. А. Ежов признает, что «реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы». Необходимость формирования и распространения практики функционирования органов исполнительной власти в рамках административной реформы признавалась и высшими органами исполнительной власти в Российской Федерации. Так, в Распоряжении Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (в ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» в качестве одной из задач административной реформы выделяется задача формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Реформирование государственного и муниципального управленческого механизма и чиновничьего аппарата является объективной потребностью современного развития общества. Предложенные подходы данной реформы с очевидностью требуют совершенствования и практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления как реального воплощения в жизнь предлагаемых концепций административной реформы. Административная практика, в указанной связи, должна отражать происходящие в системе государственного и муниципального управления изменения, одновременно развивая их и совершенствуя. Объективными факторами, которые обуславливают необходимость формирования и дальнейшего развития административной практики, являются:

1. Активное развитие экономических отношений в современной России, обусловленное постоянными разновекторными процессами разгосударствления и огосударствления собственности, сопровождающимися процессами усиления влияния органов исполнительной власти на экономический сектор хозяйственной деятельности и постоянным декларированием минимизации участия государства в указанной сфере хозяйственной деятельности общества. Приведенный фактор приводит к изменению не только административного законодательства, но прежде всего подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений. Данное обстоятельство с неизбежностью оказывает воздействие и на административную практику деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления, являясь основой для формирования овеществленного результата такой деятельности. Одновременно ранее сформированная административная практика не оставляет без внимания пути дальнейшего развития административного законодательства и подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений.

2. Активное развитие административно-правового регулирования общественных отношений, особенно в экономической и предпринимательской сфере, объективно требует формирования административной практики, которая в свою очередь будет являться основой для совершенствования административно-правового нормативного и индивидуального регулирования общественных отношений. Приобретает особую актуализацию формирование административной практики осуществления функции государственного контроля и надзора, предоставления государственных услуг и привлечения к административной и служебно-дисциплинарной юридической ответственности.

3. «Зарегулированность» административных процедур деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, что объективно требует формирования административной практики деятельности указанных субъектов при осуществлении ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае административная практика является необходимым средством повышения качества и эффективности осуществления административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Важно также отметить, что в не меньшей мере в формировании административной практики нуждается не только административный управленческий процесс, но и административно-юрисдикционный процесс, процесс осуществления административного судопроизводства по административным делам. Трехкомпонентная структура административного процесса (управленческого, юрисдикционного и юстиционного) и его нормативно-правовое регулирование требуют формирования административной практики осуществления административно-процессуальной деятельности субъектов этих процессуальных отношений.

4. Административная практика есть неизбежный продукт административной деятельности по осуществлению позитивного государственного и муниципального управления, административно-юрисдикционной деятельности и деятельности участников административного судопроизводства по рассмотрению и разрешению административных дел. В этой связи ее формирование является объективированным и обобщенным результатом указанной административной деятельности. Следует признать взаимосвязь и взаимовлияние административной практики и административной деятельности по реализации норм административного права. Административная практика осуществляет корректировку административной деятельности по реализации норм административного права, одновременно в процессе осуществления административной деятельности происходит формирование и дальнейшее развитие административной практики как овеществленного результата административной деятельности.

Формирование административной практики является объективным и необходимым процессом, как объективен и необходим процесс повседневной административной (управленческой, юрисдикционной и юстиционной) деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов публичного управления. Здесь остается актуальной проблема понимания категории «административная деятельность», которая является основой и средой формирования административной практики. В современной административно-правовой науке и науке государственного управления данная категория является дискуссионной. При этом высказываются полярные мнения от весьма широкой интерпретации административной деятельности, до узкого подхода к ее пониманию. Так, авторы учебника под редакцией П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова определяют административную деятельность как урегулированную «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства и муниципальных образований организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом». Данную интерпретацию подверг критике Ю. Е. Аврутин. Он пишет: «…широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое «узкое» понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феномена. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления публичной – государственной и муниципальной – исполнительной власти». Ю. Е. Аврутин справедливо заметил, что дискуссия по вопросу о понимании категории «административная деятельность» сводится в конечном счете к дискуссии о «широком» и «узком» подходе к пониманию государственного управления. «Узкий» подход к пониманию административной деятельности как организационно-правовой формы осуществления исполнительной властью государственного управления длительное время остается доктринальным в науке административного права.

Мы склонны считать более предпочтительной интерпретацию понятия «административная деятельность», данную Ю. Е. Аврутиным и теми авторами, которые исходят из «узкого» подхода к пониманию государственного управления. И вообще интерпретировать государственное управление в «узком» и «широком» смыслах неуместно. В этом смысле вместо термина «административная деятельность» уместно применять категорию «государственно-управленческая деятельность», понимая под ней деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями (субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти), посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Вместе с тем определение понятия «государственно-управленческая деятельность» не решает вопроса о содержании такой категории, как «административная деятельность». Так, Д. Н. Бахрах считает, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач. Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности)». Как видно из данного подхода, административная деятельность является синонимом государственного управления, так как, по мнению автора, осуществляется государственными служащими и органами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти. В энциклопедическом словаре термин «администрация» (от лат. administratio – управление) определяется как «1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия», т. е.понимается шире, чем деятельность органов и государственных служащих исполнительной власти. Приведенная интерпретация фактически сходна с пониманием административной деятельности, предложенной П. И. Кононовым, В. Я. Кикотей, И. Ш. Килясхановым. Интерпретация категории «администрация», предложенная в энциклопедическом словаре, наиболее адекватно отражает содержание данного понятия. Деятельность администрации по осуществлению управления – это основное ее функциональное предназначение. Именно для осуществления публичного управления и создается администрация. При этом администрация может быть государственной, объединяющей органы и государственных служащих органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти и прокуратуры), муниципальной (органы местного самоуправления) и иной корпоративной администрацией (коммерческих и некоммерческих, государственных и частных предприятий, учреждений и организаций). Если государственная и муниципальная администрация признается публичной администрацией, то отнесение корпоративной администрации к числу публичной остается спорным. Кроме этого, следует отметить, что термин «публичное управление» отдельными учеными подвергается критике, вместе с тем в настоящее время он является устоявшимся в современных научных исследованиях. Так, Ю. Е. Аврутин весьма обоснованно отмечает, что «публичное управление – это интегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции «местное самоуправление» презюмируется Конституцией РФ применительно к уровню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, п. «н» ст. 72, ст. 97, ст. 130–133). В конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное управление, так и муниципальное управление либо их совокупность. Отрицать правомерность такой конструкции едва ли разумно, так же как и отрицать наличие муниципального управления, которое не тождественно управлению государственному». Следует отметить, что приведенный автор считает публичным управлением лишь государственное и муниципальное управление, отмечая при этом, что корпоративное управление есть управление частное. Что касается корпоративного управления, то оно является предметом исследования юристов-цивилистов, занимающихся проблемами корпоративных отношений. При этом указанные исследователи весьма по-разному интерпретируют данное явление, характеризуя его как:

а) систему организационных и имущественных отношений, с помощью которой корпоративная организация реализует, представляет и защищает интересы инвесторов и в первую очередь акционеров;

б) деятельность органов управления хозяйственных обществ;

в) форму реализации отношений корпоративной собственности;

г) связанную с эффективным функционированием корпорации, ее целями и обусловленную отношениями собственности между субъектами и интересами участников корпоративных отношений;

д) «…непрерывное и целенаправленное упорядочивающее воздействие на поведение людей, вовлеченных в сферу деятельности хозяйственного общества (лица, уполномоченные на то законом и учредительными документами), в круг корпоративных интересов (участники, члены органов управления) или связанных трудовыми отношениями (работники и должностные лица). Это воздействие реализуется через формируемые между этими лицами управленческие отношения субъекта и объекта корпоративного управления»;

е) организационную модель, призванную, с одной стороны, регулировать отношения между менеджерами компании и их владельцами, с другой – согласовывать цели различных заинтересованных сторон, обеспечивая тем самым эффективное функционирование компаний;

ж) в узком смысле – как управление акциями (долями участия), т. е. капиталом, в широком смысле – как управление производством, организацией производства и осуществление непосредственной производственной деятельности (технологии производства);

з) «систему взаимоотношений между руководством компании, ее советом директоров, акционерами и другими заинтересованными сторонами; контроля над деятельностью компании, служащую для определения целей компании и средств их достижения и для создания заинтересованности у совета директоров и руководства компании в следовании этим целям»;

и) «совокупность правоотношений внутри хозяйственного общества, между несколькими хозяйственными обществами (в том числе внутри группы формально и неформально аффилированных хозяйственных обществ и за ее пределами), определяющих порядок взаимодействия и функционирования бизнес-систем».

Можно и далее приводить сложившиеся подходы к определению понятия корпоративного управления, но все они не дают однозначного ответа, к какому виду управления относится корпоративное управление: к публичному или частному. Из приведенных идей можно сделать вывод, что фактически в настоящее время в российской юридической науке сформировалось как минимум три концепции корпоративного управления. Первая концепция предполагает, что корпоративное управление осуществляется в сфере реализации отношений корпоративной собственности и производных от нее отношений. Вторая – обосновывает управленческую природу деятельности органов и служащих хозяйственного общества по реализации целей последнего. Третья – сочетает первый и второй вид корпоративной управленческой деятельности.

Следует признать, что приведенные концепции касаются лишь корпоративных управленческих отношений, возникающих в рамках коммерческих предприятий, учреждений и организаций, имеющих целью извлечение прибыли. Однако данные отношения возникают и в рамках некоммерческих организаций и, прежде всего, общественных организаций и их многообразных видов. Данные отношения в принципе складываются между органами управления некоммерческой организации или общественной организации, между органами управления и членами некоммерческой организации или общественной организации. Внутри некоммерческой организации (общественной организации) и во взаимоотношениях с иными юридическими лицами возникают имущественные отношения. Последние из указанных отношений также носят управленческий характер. В приведенной связи остается нерешенным вопрос: являются ли эти корпоративные отношения публично-управленческими, или они носят частно-управленческий характер? По нашему мнению, корпоративное управление есть частное управление в сфере отношений по осуществлению управления собственностью коммерческой, некоммерческой или общественной организации, деятельностью органов и служащих этих организаций по реализации их целей, в результате которых управляющий субъект воздействует на волю и сознание управляемого объекта.

В основе указанных управленческих отношений лежат прежде всего отношения собственности и те цели, ради достижения которых они создаются. Кроме этого, корпоративное управление осуществляется на основе норм частного права, т. е. посредством частноправового регулирования общественных отношений.

Таким образом, административная деятельность есть публично-управленческая деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, иными государственными органами, в том числе органами управления, действующими внутри органов законодательной и судебной власти, государственными должностными лицами, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, иными уполномоченными действовать от имени государства и муниципальных образований организациями и физическими лицами по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Следует подчеркнуть, что в указанном смысле административная деятельность является властно-публичным регулированием, охраной и защитой отношений, возникающих в сфере управленческой деятельности указанных субъектов, т. е. позитивной юрисдикционной и юстиционной деятельности по решению задач и функций, стоящих перед указанными субъектами. Из приведенных положений вытекает, что государственно-управленческая деятельность является основным видом административной деятельности. Таким образом, в дальнейшем исследовании административная деятельность будет нами определяться как деятельность государственно-управленческая.

В современной науке государственного управления активно используется термин «государственное (публичное) администрирование». Так, А. М. Гоголев считает, что термин «государственное администрирование» гораздо шире термина «государственное управление», т. к. охватывает своим содержанием не только исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию государственно-властных предписаний, но и правотворческую деятельность законодательной власти, направленную на выработку таких предписаний, а также правоприменительную деятельность судебной власти, направленную на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и привлечение к ответственности лиц, совершивших противоправные деяния. В. В. Денисенко считает, что публичное администрирование понимается как «урегулированная нормами права деятельность публичной администрации (институтов публичной власти и публичной службы), которая направлена на реализацию законных прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение потребностей общества и государства, исполнение нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечение верховенства права, соблюдения Конституции и законодательства». В указанной связи следует признать, что государственное (публичное) администрирование является категорией, по своему содержанию представляется значительно более широкой по отношению к административной деятельности, т. к. охватывает не только правореализационную деятельность институтов публичной власти и публичной службы, но и правотворческую их деятельность. Представляется, что данная категория является излишней, так как она подменяет уже существующую и активно применяемую в научной и учебной деятельности категорию «административно-правовое регулирование управленческих отношений».

Таким образом, категория «административная деятельность» нами будет пониматься как деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Процесс формирования административной практики основывается на логической последовательности самой административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. Анализ процесса формирования административной практики позволит нам решить следующие теоретические и практические задачи:

1. Определить закономерности формирования овеществленного результата административной деятельности и, как следствие, предложить пути совершенствования данного процесса.

2. Определить юридическое значение административной практики для повышения эффективности и обеспечения единообразия административной деятельности уполномоченных субъектов по реализации норм административного права и прежде всего – их применения как основной и особой формы реализации норм административного права органами и должностными лицами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти.

Процесс формирования административной практики как овеществленного результата административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, проходит в своем становлении определенные этапы, предопределяемые самой логикой указанной деятельности.

Нам представляется уместным признать, что процесс формирования административной практики проходит следующие специфические стадии развития административной деятельности субъекта.

1. Стадия формирования правовых предпосылок для деятельности субъекта административного правоприменения по осуществлению процесса государственного и муниципального управления. Приведенная стадия заключается в возникновении условий, лежащих в основе административной деятельности субъекта. Предпосылки административной деятельности как основы для формирования административной практики многообразны. Такими предпосылками являются прежде всего нормы административного права как основа административно-правового регулирования управленческих отношений, юридические факты, влекущие возникновение, изменение, реализацию и прекращение административного правоотношения, закрепленная за субъектами компетенция как ключевой элемент их административно-правового статуса, реализация которой происходит в рамках многообразных управленческих отношений, сами объективные потребности осуществления государственного и муниципального управления теми или иными общественными процессами. Здесь необходимо отметить, что административная практика осуществления государственного и муниципального управления обладает едиными закономерностями формирования, изменения и использования в практической созидательной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. В этой связи следует признать, что административная практика формируется и в процессе осуществления муниципального управления, имеет одни и те же формы объективизации.

В основе административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, лежат нормативно-правовые законодательные и подзаконные предписания, направленные на нормативное и индивидуальное правовое регулирование управленческих отношений. Административно-правовое регулирование общественных отношений представляет собой конкретный вид правового воздействия норм административного права на субъектов государственно-управленческих отношений. В свою очередь механизм административно-правового регулирования управленческих отношений является абстрактной и желаемой моделью такого воздействия, преследующей цель повышения эффективности административно-правового регулирования. М. Е. Труфанов выделяет два элемента механизма административно-правового регулирования управленческих отношений: формальный и юридический. Под формальным элементом он понимает содержание административно-правового регулирования, которым является система норм административного права, а под юридическим – типы и способы правового регулирования административно-правовых отношений. Данный подход раскрывает содержательный аспект административно-правового регулирования управленческих отношений, посредством которого происходит формирование административной практики. Именно на основе механизма административно-правового регулирования управленческих отношений происходит административная деятельность уполномоченных субъектов и формируется административная практика. Конструкция механизма административно-правового регулирования управленческих отношений является базой для осуществления административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, и формирования административной практики. Она основывается на законах логики и строится из следующих элементов:

а) стадия правотворчества, т. е. создания системы позитивных законодательных и иных подзаконных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование государственно-управленческих (административно-правовых) и муниципально-правовых управленческих отношений;

б) стадия информационного и ценностного воздействия административного права на субъектов административно-правовых отношений – стадия, в рамках которой формируется административно-правовое сознание и административно-правовая культура субъектов административно-правовых отношений или управляющих субъектов и управляемых объектов государственного и муниципального управления;

в) стадия реализации норм административного права в реальных государственно-управленческих отношениях – в рамках данной стадии происходит реализации административно-правовых норм в форме соблюдения, исполнения, использования и применения норм административного права. Причем следует признать, что ключевое значение здесь занимает правоприменительная форма реализации норм административного права, т. е. административное правоприменение;

г) стадия административного принуждения – приведенная стадия предназначена для охраны существующих управленческих отношений. Административное принуждение осуществляется в форме административного принуждения, не связанного с осуществлением административной ответственности (меры административного принуждения административно-пресекательного, административно-предупредительного и административно-обеспечительного характера).

В настоящее время наметилась тенденция формирования пятой стадии механизма административно-правового регулирования – стадии административной правовой защиты управленческих отношений. Эта стадия обеспечивается нормативно-правовым регулированием судебного рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и споров, вытекающих из иных публичных правоотношений. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ от 8.03.2015 № 21-ФЗ (с изм. и доп.) позволяет эффективно формировать данную стадию механизма административно-правового регулирования управленческих отношений.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования управленческих отношений и те правовые средства, которые отражают содержание этого механизма, являются в настоящее время единственным эффективным правовым средством осуществления административно-правового регулирования управленческих отношений, которые позволяют выявить сбои и недостатки процесса административной деятельности, своевременно и быстро их устранять и совершенствовать, что в том числе осуществляется посредством формируемой в процессе административной деятельности административной практики.

2. Стадия непосредственной административной деятельности, в результате которой создается административно-правовая практика. На данной стадии происходит процесс государственного и муниципального управления, осуществляемый по определенным стадиям и имеющий циклический характер. Именно на рассматриваемой стадии происходит осуществление государственного и муниципального управления, в рамках которого происходит процесс формирования административно-правовой практики. Административная деятельность осуществляется не иначе как в соответствии со стадиями процесса государственного управления и административного правоприменения. Мы ранее отмечали, что стадиями процесса государственного управления являются: «1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) разработка, обсуждение и принятие управленческих решений; 3) организация исполнения принятых решений; 4) контроль за принятием и исполнением управленческих решений». В свою очередь административно-юрисдикционная деятельность по привлечению лица к административной ответственности развивается по следующим стадиям: 1) возбуждение административного дела; 2) рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении; 3) исполнение решения по делу об административном правонарушении; 4) обжалование и опротестование принятого решения по делу об административном правонарушении. В принципе, процесс административного правоприменения развивается в соответствии с указанными стадиями. При этом следует отметить, что административная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществляется на каждой из приведенных стадий процесса государственного управления и иного административного правоприменения, которые регламентируются нормами административного права. В процессе административной деятельности в соответствии с указанными стадиями на каждой из них формируется административная практика, способствующая повышению качества и единообразия административного правоприменения.

3. Стадия обобщения положительного результата деятельности субъекта административного правоприменения при осуществлении государственного и муниципального управления. Данная стадия характеризуется осуществлением целого ряда операций по сбору, обобщению, анализу и синтезу приобретенного в процессе государственного и муниципального управления практического опыта. На данной стадии прежде всего решается вопрос о возможности признания приобретенного опыта в качестве административной практики. Сбор, обобщение, анализ и синтез административного опыта приобретает характер административной практики, получив овеществленные формы своего внешнего выражения. Овеществленный результат собранного, обобщенного, проанализированного и синтезированного административного опыта, т. е. административная практика, в указанной связи выполняет комплекс практических функций. Во-первых, коммуникативную функцию , т. е. функцию доведения полученного практического материала до потребителей в рамках как внутреннего государственного и муниципального управления, так и внешнего. Во-вторых, функцию единообразия административной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. В-третьих, функцию повышения эффективности административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти в будущем. В-четвертых, информационную функцию – заключающуюся в возможности распространения передового административного опыта и желаемой административной деятельности среди субъектов государственного и муниципального управления. Многообразие форм административной практики, применяемой в настоящее время органами исполнительной власти и местного самоуправления, свидетельствует о значимости данного явления для управленческой деятельности и лежит в плоскости видовой их характеристики, которые мы рассмотрим позже.

4. Стадия придания обобщенному результату административной правоприменительной деятельности определенного юридического режима - итог административно-правовой практики. Формирование административной практики завершается созданием овеществленного результата административной деятельности уполномоченных субъектов государственного и муниципального управления. В рамках предложенных нами стадий процесса формирования административной практики происходит:

а) сбор и накопление информации об административной деятельности субъекта государственного и муниципального управления в определенной сфере;

б) анализ накопленной информации на предмет обобщения имеющегося управленческого опыта и определения направлений формирования административной практики в той или иной сфере управленческой деятельности;

в) обобщение накопленного опыта и формирование самой административной практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления;

г) облечение сформированной административной практики в определенную внешнюю форму ее объективизации (овеществления).

Следует признать, что административная практика не всегда приобретает форму правового акта, принимаемого органом государственного или муниципального управления. Формы внешнего выражения административной практики многообразны и предопределяются эффективной возможностью реализации указанных нами ранее функций. Следует отметить, что органы исполнительной власти полномочны проводить анализ и обобщать практику своей административной деятельности и как следствие – формировать административную практику не только своей административной деятельности, но и деятельности подчиненных ему органов государственного управления. Так, п. 44 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации», предусматривает полномочие министерства обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации. Пункт 56 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1.03.2011 № 248 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», предусматривает полномочие МВД России по обеспечению внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России. Пункт 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 (с изм. и доп.) «Вопросы Федеральной службы судебных приставов», предоставляет полномочие по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и внесению в Минюст России предложений по его совершенствованию.

Как видно из приведенных примеров, формирование административной практики осуществляется на федеральном уровне федеральными министерствами и федеральными службами. Анализ положений о федеральных агентствах свидетельствует, что указанные федеральные органы исполнительной власти организуют конгрессы, конференции, семинары, выставки, проводят мониторинг и другие мероприятия в закрепленных за ними сферах деятельности. Можно с определенной долей условности признать, что при проведении конгрессов, конференций, семинаров и выставок в закрепленных за федеральным агентством сферах деятельности может преследоваться цель формирования административной практики и совершенствования их административной деятельности. Что касается осуществления федеральным агентством мониторинга в сферах деятельности агентства, то в науке он понимается как властный (или, как определяет законодатель, государственный) мониторинг, представляющий собой вид управленческой функции, осуществляемый органом государства, отличающийся от функций властного надзора или контроля лишь мерами воздействия. Функция мониторинга подразумевает применение ведомственных регламентирующих мер воздействия, т. е. изменение административного регламента воздействия на конкретные негативные ситуации, возникающие в ней. Это связано с тем, что при мониторинге отсутствуют возможности прямого и/или косвенного воздействия на негативную ситуацию. Высказывается мнение, что мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза эффективности осуществления отдельных видов деятельности. Ученые, исследующие проблемы мониторинга законодательства, отмечают, что мониторинг – это «система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления». Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова, обобщая сложившиеся в юридической науке точки зрения, формулируют следующее понятие правового мониторинга: «это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)». Приведенные подходы к определению мониторинга признают информационную составляющую данного вида деятельности, что свидетельствует о формировании базы данных по деятельности объекта мониторинга. По нашему мнению, мониторинг, осуществляемый органами исполнительной власти и местного самоуправления, является специфическим видом государственного контроля, выражающийся в наблюдении за управляемым объектом. Признание мониторинга специальным видом государственного контроля обосновывается следующими обстоятельствами. Во-первых, мониторинг представляет собой деятельность по наблюдению за управляемым объектом, для целей получения информации о его состоянии и процессе функционирования. Во-вторых, итогом мониторинга становится не только принятие мер государственно-принудительного воздействия при выявлении нарушений действующего законодательства в управляемой сфере общественных отношений, но и принятие позитивного управленческого решения. В-третьих, специфика мониторинга заключается в том, что он реализует две функции: контрольную и информационную. Это означает, что в результате осуществления мониторинга происходит сбор и анализ информации об объекте управления, формируя, в том числе, административную практику, направленную на совершенствование процесса государственного и муниципального управления. В-четвертых, мониторинг без систематического сбора и обработки информации утрачивает свое значение и приобретает форму государственного контроля в истинном смысле этой функции государственного и муниципального управления.

Таким образом, по нашему мнению, мониторинг как специфический вид государственно-контрольной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и местного самоуправления не может осуществляться без формирования информационной базы о функционировании управляемого объекта, подвергнутого мониторингу. Итогом мониторинга являются не только последствия, свойственные государственному контролю, но и формирование административной практики, направленной на дальнейшее совершенствование функционирования управляемого объекта – объекта мониторинга.

Изложенные положения актуализируют проблему видовой характеристики административной практики как юридической внешней формы объективизации административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления. Решающее значение, по нашему мнению, приобретает классификация видов административной практики по критерию формы ее объективизации , что позволит в последующем рассмотреть практические аспекты административной практики, наметить пути ее совершенствования, определить ее юридическое значение для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

По форме объективизации нам представляется уместным выделить два вида административной практики, формируемой органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти в Российской Федерации:

1) административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти;

2) административная практика, облеченная в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти – обыкновений управленческой практики.

Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти, имеет, во-первых, большое распространение в системе современных правовых актов государственного и муниципального управления, во-вторых, не существует единства в определении таких правовых актов, в-третьих, виды правовых актов, содержащих административную практику, весьма часто используются для нормативно-правового регулирования управленческих отношений. В указанной связи актуальным является решение проблемы вида правовых актов, в которых находит отражение административная практика органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

Конец ознакомительного фрагмента.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты (Н. В. Павлов, 2018) предоставлен нашим книжным партнёром -

В настоящей рубрике представлены различные проекты, дела, документы, относящиеся к делам об административных правонарушениях и оспаривании решений административных органов, о взаимодействии и спорах с государственными контрольно-надзорными органами. Кроме того, Вы можете ознакомиться с некоторыми судебными актами, принятыми арбитражными судами по результатам рассмотрения споров, в которых интересы наших доверителей – Клиентов представляли юристы и адвокаты нашей компании.

В рубрике также представлены публикации и рекомендации наших арбитражных юристов и адвокатов, иные правовые документы, связанные с взаимодействием и спорами с государственными органами.

Категория спора (номер дела). Споры о привлечении к административной ответственности по ст. 14.10. КоАП РФ; споры о контрафактности товаров; споры защите исключительных прав на товарный знак; споры в сфере интеллектуальной собственности (дело № А09-4765/2018).
Фабула дела (особенности). Таможенный орган, сославшись на ввоз поддельных товаров на территорию РФ, обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении Клиента нашей компании к административной ответственности по статье 14.10 КоАП РФ. Наши юристы 4 (четыре) раза заявляли ходатайства о назначении экспертизы для определения оригинальности (поддельности) товаров. Дело рассматривалось более 1,5 (полутора) лет, по нему было проведено более 15 (пятнадцати) судебных заседаний в арбитражных судах первой и апелляционной инстанций. Материалы дела № А09-4765/2018 состоят из 14 (четырнадцати) томов.
Результат рассмотрения дела. Первоначально арбитражный суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования полностью, привлек Клиента нашей компании к ответственности, предусмотренной ст. 14. 10 КоАП РФ. Однако Двадцатый арбитражный апелляционный суд удовлетворил поданную ЮК «ЮСАКТУМ» апелляционную жалобу, отказав Федеральной таможенной службе в удовлетворении заявления о привлечении нашего Клиента к ответственности, предусмотренной ст. 14.10. КоАП РФ.

Категория спора. Административные споры, споры по ст. 19.29 КоАП РФ, споры по ст. 64.1 ТК РФ, споры о наложении административного штрафа, споры по соблюдению требований Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Фабула дела (кратко). Замоскворецкой межрайонной прокуратурой была проведена проверка во исполнение поручения прокуратуры г. Москвы по вопросу соблюдения требований Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в отношении сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы. По результатам проверки в отношении нашего Клиента было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 19.29 КоАП РФ, дело было направлено в суд.
Результат рассмотрения спора. Юристам по административным спорам ЮК «ЮСАКТУМ» удалось убедить суд в необходимости снижения административного штрафа до минимального значения. Суд, согласившись с правовой позицией и возражениями наших юристов по административным спорам, вынес постановление о назначении административного штрафа на уровне низшего предела, установленного ст. 19.29 КоАП РФ.

Порядок рассмотрения. Административный (внесудебный) порядок рассмотрения возражений против выдачи патента на промышленный образец (возражения против выдачи патента рассматривались федеральной службой по интеллектуальной собственности).
Категория. Прекращение правовой охраны промышленного образца в административном (внесудебном) порядке; признание патента на промышленный образец недействительным; споры по возражениям против выдачи патента на промышленный образец.
Результат рассмотрения. Федеральная служба по интеллектуальной собственности удовлетворила возражения против выдачи патента на промышленный образец, признав патент на промышленный образец недействительным полностью.

Порядок рассмотрения. Административный (внесудебный) порядок рассмотрения возражений против выдачи патента на промышленный образец (возражения против выдачи патента рассматривались Роспатентом).
Категория. Административные споры о признании патента на промышленный образец недействительным; административные споры по возражениям против выдачи патента на промышленный образец недействительным; оспаривание предоставления правовой охраны промышленному образцу в административном порядке.
Результат рассмотрения.

Порядок рассмотрения. Административный порядок рассмотрения возражений против выдачи патента на промышленный образец (возражения против выдачи патента рассматривались Роспатентом).
Категория. Оспаривание предоставления правовой охраны промышленным образцам, прекращение правовой охраны промышленного образца в административном (внесудебном порядке). Споры о признании патента на промышленный образец недействительным; административные споры по возражениям против выдачи патента на промышленный образец недействительным; оспаривание предоставления правовой охраны промышленному образцу в административном порядке.
Результат рассмотрения. Федеральная служба по интеллектуальной собственности удовлетворила возражения против выдачи патента на промышленный образец, признала патент на промышленный образец недействительным полностью.

В состав ГИБДД России входит 8 разных структурных подразделений, в числе которых есть группа по исполнению административного законодательства (административная практика). Несмотря на то, что отдел административной практики является самостоятельной единицей, он чаще всего сосуществует с иными структурными подразделениями ГИБДД. Что такое админпрактика? Чем занимается группа по исполнению административного законодательства?

Чем занимается подразделение?

Административная практика создавалась с целью обеспечения административного производства по делам, возбуждаемым сотрудниками ГИБДД, а также с целью контроля над исполнением наказаний, наложенных в процессе производства. Помимо этого, админпрактика детально расследует все зарегистрированные дорожные аварии, анализирует и выясняет причины их совершения.

Объектами деятельности являются нарушители (как физические, так и юридические лица), непосредственно правонарушения, которые включают в себя дату, время, место совершения, вид нарушения, статья КоАП РФ, номера составленных протоколов (постановлений), сведения о должностном лице, выявившем нарушение, а также этапы производства по делу.

Цели, задачи и функции

Ранее, приказом МВД России № 130 от 1993 года был очерчен примерный перечень функций подразделений админпрактики. По состоянию на 2018 год указанный Приказ уже утратил свою силу, но функции группы по исполнению законодательства (положений КоАП) остались прежними. Основная задача группы - учет, проверка и регистрация дел об административных правонарушениях, а также проверка исполнения наказаний. Помимо этого, на плечах админпрактики лежат следующие функции:

• Обобщение и анализ дел об административных правонарушениях, возбужденных сотрудниками ГИБДД;
• Разработка предложений по совершенствованию деятельности органов ГИБДД на основе анализа данных о правонарушениях;
• Осуществление контроля за соблюдением законности при ведении дела;
• Оказание помощи сотрудникам ГИБДД с помощью консультирования по отдельным моментам законодательства;
• Принятие всех необходимых мер по повышению уровня квалификации инспекторов ГИБДД в сфере законодательства;
• Контроль жалоб, получаемых от граждан в отношении сотрудников ГИБДД, и отслеживание критики в адрес сотрудников (подразделения) в средствах массовой информации.

Но главная задача админпрактики - учет, изучение и регистрация дел об административных правонарушениях. Так, сотрудники подразделения детально изучают поступившие к ним дела с целью осуществления контроля за правильностью оформления дела и за правильностью проведения расследования. По сути, админпрактика определяет, является ли на самом деле виновным лицо, указанное сотрудниками ГИБДД в протоколе (постановлении). Кроме того, одной из важнейших задач админпрактики является контроль за соблюдением наказаний. Если водитель не заплатил штраф, не сдал вовремя права и т.д., задача админпрактики - заставить нарушителя должным образом исполнить предписанное.

Заключение

Группа ГИБДД по исполнению административного законодательства является своеобразным контролирующим органом внутри самой Госавтоинспекции. Осуществляя проверку дел об административных правонарушениях, группа проверяет правильность ведения и оформления таких дел. При выявлении каких-то систематических ошибок (недочетов) в деятельности, группа вносит предложения по оптимизации работы органов ГИБДД.

В большинстве случае, административная практика ГИБДД подразумевает под собой надзор и полный контроль над исполнением всех пунктов Российского Законодательства, касающихся полного урегулирования многих спорных вопросов.

Административная практика ГИБДД занимается всеми делами, связанными с исполнением наказания за правонарушение. Это и лишение водительских прав, и составление постановления в случае грубого нарушения ПДД, слежение за выплатой причитающихся штрафов и многое другое. Кроме этого, деятельность административной практики направлена и на исследование всех действий, повлекших за собой ДТП.

Для чего нужна административная практика ГИБДД?

Она крайне необходима, чтобы нарушители правил дорожного движения несли заслуженное наказание, в их компетенцию входит разрешение спорных ситуаций и ведение контроля над безопасностью движения.

Кроме всего прочего в их работу входит и урегулирование спорных вопросов, касающихся Европротокола, когда можно не оформлять ДТП официально, если ущерб не составляет больше 25 тысяч рублей. Хотя, в подобной практике оформления аварии, как раз и возникает множество проблемных ситуаций.

Плюс ко всему, многие территориальные подразделения занимаются выдачей и заменой водительских удостоверений, у которого истек срок действия, или взамен утерянного, а также выдачей международных водительских прав. Административная практика ГИБДД каждого, отдельно взятого региона, выполняет множество функций, касающихся административного урегулирования вопроса. Но направление деятельности одно – строгое следование букве закона.